رأي شماره 818417 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 4 آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28) قانون شهرداري

شماره 0107565 – 1404/4/23 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390000818417 مورخ 1404/4/10 مبني بر: بند 4 آيين نامه اجرايي ماده 101 قانون شهرداري كه به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 به تصويب شوراي اسلامي رودهن رسيده و بر اساس آن اراضي زير پانصد متر كه داراي سند ششدانگ باشند را مشمول ضوابط ماده 101 قانون شهرداري دانسته است از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يداله اسمعيلي فرد شماره دادنامه: 140431390000818417 تاريخ دادنامه: 1404/4/10 شماره پرونده: 0107565 مرجع رسيدگي:هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان:آقاي محمد جعفر مجرد و خانم زهرا عادل زاده با وكالت آقاي حسن طايفه پارچلو طرف شكايت:1- نهاد رياست جمهوري 2- شهرداري رودهن 3- شوراي اسلامي شهر رودهن موضوع شكايت و خواسته:ابطال بند 4 آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28 ) قانون شهرداري گردش كار:آقاي حسن طايفه پارچلو به وكالت از شاكيان به موجب دادخواستي ابطال بند 4 آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28 ) قانون شهرداري را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "شوراي اسلامي شهر رودهن، بدون در نظر گرفتن اصول و قواعد حقوقي و قوانين و مقرّرات موضوعه و بالادستي، طي مصوبه اي تحت عنوان «آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28 ) قانون شهرداري» مبادرت به صدور مجوز به شهرداري رودهن جهت اخذ وجوهي غيرقانوني از شهروندان رودهن نموده است.موكلين مالك دو قطعه زمين با ساختمان (عرصه و عيان) در محدوده شهرداري رودهن بوده اند كه جهت واگذاري پلاك در سال 1400 ضمن مراجعه به شهرداري مذكور جهت نقل و انتقال املاك، بدون صدور قبض و با توجيهات بلاوجه ملزم به پرداخت عوارض تفكيك زمين ها با مبلغ 26/259/200/000 ريال در مورخ 1400/12/21 تحت عنوان حق السهم شهرداري گرديده اند. در حالي كه در سال 1371 مستند به ماده 147 قانون ثبت اسناد جهت املاك مشاراليهم سند ثبتي صادر گرديده و قبل از سال 1390 تفكيك و افراز ملك انجام شده و در سال 1394 نيز مستند به قانون تعيين تكليف وضعيت ثبتي اراضي و ساختمان هاي فاقد سند رسمي، سند تك برگ صادر گرديده است. حال در سال 1400 شهرداري رودهن بر اساس بند 4 آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28 ) قانون شهرداري، قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداري را عطف به ماسبق نموده كه موجب تضييع حقوق موكلين گرديده است. علي هذا با عنايت به موارد ذيل ابطال بند 4 آيين نامه مورد شكايت مورد استدعاست. اولاً: بر اساس ماده 4 قانون مدني، اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد. مگر اين كه در خود قانون مقرّرات خاصي نسبت به موضوع اتّخاذ شده باشد. به عبارت ديگر تأثير قهقرايي قانون خلاف اصل كلّي و در حيطه صلاحيّت هاي اختصاصي قانونگذار است و مقام اداري به هيچ وجه حق عطف به ما سبق نمودن قوانين به جز در مواردي كه مأذون از قبل مقنّن باشد را نخواهد داشت. فلذا عطف به ماسبق نمودن اصلاح ماده 101 قانون شهرداري (اصلاحي 1390/1/28 ) از طريق تصويب آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري به قبل از تصويب قانون فاقد وجاهت قانوني مي باشد. ثانياً: با عنايت به تبصره ماده 14 آيين نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شهرداري، شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرك موضوع قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، وضع عوارض جديد و افزايش عوارض قبلي عطف به ماسبق نمي شود. ثالثاً: بند 4 متنازعٌ فيه همچنين املاك داراي سند عادي و قولنامه اي را نيز مشمول قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري (اصلاحي 1390/1/28 ) اعلام نموده است. در حالي كه براساس نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه به شماره 46/1400/7 مورخ 1400/6/27 منظور از سند شش دانگ در تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري مصوّب 1390، سند مالكيت رسمي است و املاك داراي سند عادي و قولنامه اي از شمول قانون مذكور خارج مي باشند. رابعاً: بند 4 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري مصوّب 1390/1/28 ، املاك با مساحت كمتر از 500 متر مربع را نيز مشمول ضوابط قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري اعلام نموده است. در حالي كه مستفاد از تبصره هاي 3 و 4 قانون شهرداري مصوّب 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدي، اعمال مقرّرات تبصره مزبور تنها ناظر به اراضي با مساحت بيشتر از پانصد متر مربع است كه داراي سند مالكيت شش دانگ است و لذا اراضي كمتر از پانصد متر مربع يا اراضي كه به صورت شش دانگ در نيامده است؛ اعم از اين كه مفروز يا مشاع باشد را شامل نمي شود. فلذا مقرره مورد اعتراض از اين حيث نيز بر خلاف قانون وضع گرديده است. بنابراين با توجه به مراتب مذكور، مستنداً به ماده 80 قانون تشكيلات آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، مستدعي است تا نسبت به ابطال بند 4 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده101 (اصلاحي 1390/1/28 ) مصوب شوراي اسلامي شهر رودهن اقدامات لازم مبذول گردد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " آيين نامه اجرايي قانون ماده 101 (اصلاحي 1390/1/28 ) قانون شهرداري به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهردار [شهرداران] مصوب سال 1375 .................................. 4-املاكي كه از طريق مواد 147 و 148 قانون ثبت اسناد و ... براي آنها سند صادر گرديده است و همچنين املاك داراي سند عادي و قولنامه اي كه مساحت آنها بيشتر يا كمتر از 500 مترمربع مي باشد مشمول ضوابط ماده 101 خواهد بود.- شهردار رودهن- شوراي اسلامي شهر رودهن- استانداري تهران" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 51708/60022 مورخ 1402/4/10 توضيح داده است كه: " نظر به اين كه مقرره مورد شكايت در چهارچوب بند «9» ماده (80) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375 و اصلاحات بعدي آن)، به تأييد شوراي اسلامي شهر رودهن رسيده، دفاع از شكايت مزبور اساساً بر عهده اين معاونت قرار ندارد. مقتضي است مراتب از مراجع ذي ربط پيگيري شود." شهرداري شهر رودهن نيز در پاسخ به شكايت مذكور، به موجب لايحه شماره 1403/5701 /ص مورخ 1403/7/7 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "1- مطابق ماده 101 قانون شهرداري، مالكين اراضي واقع در محدوده و حريم شهر بايستي عمل تفكيك يا افراز زمين خود را براساس نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري رسيده باشد. ادارات ثبت اسناد و دادگاه نيز بايستي در چهارچوب ماده ياد شده اقدام به تفكيك و افراز نمايند. هدف مقنّن از تصويب ماده 101 علاوه بر نظم و انتظام بخشيدن به فرآيند تفكيك و افراز اراضي، اخذ سرانه هاي عمومي و خدماتي از قطعات تفكيكي جهت ارايه خدمات شهري به ساكنين آتي قطعات ياد شده مي باشد. 2- در سال هاي اخير متأسفانه مالكين اراضي جهت فرار از تأمين و تحويل و پرداخت سهم سرانه هاي عمومي و خدماتي در تفكيك اراضي، اقدام به تفكيك اراضي بدون طي تشريفات مندرج ماده 101 نموده اند و سپس با استفاده از ظرفيت ماده 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت بدون استعلام از شهرداري اقدام به اخذ سند مفروزي براي قطعات تفكيكي نموده اند. در چنين وضعيتي به علّت عدم تأمين سرانه هاي لازم جهت قطعات تفكيكي، مديريت شهري با معضلات و چالش هاي جدّي در بخش سرانه هاي عمومي و خدماتي مواجه شده است، از اين رو شوراي اسلامي شهر رودهن طي آيين نامه اجرايي ماده 101 كه وفق بند (9) ماده 80 قانون شوراها تصويب نموده، در بند (4) اعلام نموده اراضي كه بدون رعايت ماده 101 تفكيكي و افراز شده اند و سرانه هاي خدماتي و عمومي را به شهر نپرداخته اند مشمول ماده 101 قانون شهرداري مي باشند. 3- صدور سند مفروزي براي قطعات تفكيكي بدون تأييد شهرداري وفق ماده 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت يا قانون تعيين وضعيت ثبتي سند رسمي اراضي و ساختمان ها، سند مانعي براي وصول حقوق عمومي ناشي از تفكيك نمي باشد. به عبارت ديگر صدور سند مالكيت وفق مقرّرات اخير و اعمال ماده 101 دو موضوع جداگانه بوده و هريك از چهارچوب قانوني خود قابل اعمال هستند. 4- اين كه در بند 4 بيان شده كه (... همچنين املاك داراي سند عادي و قولنامه اي كه مساحت آنها بيشتر يا كمتر از 500 مترمربع مي باشد مشمول ضوابط ماده 101 مي باشند) ناظر به قطعات حاصل از عمل تفكيك است. به عنوان مثال زمين 1000 متر مربعي كه به 4 قطعه 250 متر مربعي تأييد شهرداري تفكيك شده باشد، در اجراي ماده 101 و توضيحات مندرج در بند (4) بايستي هر قطعه قدرالسهم خود از تفكيك را به شهرداري بپردازد. 5- تا قبل از تصويب اصلاحيه ماده 101 قانون شهرداري در سال 1390، مالكين قدرالسهم سرانه هاي عمومي و خدماتي را در اراضي مورد تفكيك و تحويل مي نمودند ولي در ماده 101 اصلاحي به صورت شفاف هر يك از سرانه ها تعيين گرديده است. با توجه به مراتب فوق، استدعا دارد رد دعوي شاكي، مسير سوء استفاده افراد سودجو در عدم مراجعه به شهرداري جهت تأييد نقشه تفكيكي را مسدود نمايند. چرا كه با لغو بند (4) اين شايبه ايجاد مي گردد كه تفكيك بدون تأييد شهرداري منشأ اثر قانوني است و نيازي به تأمين سرانه هاي عمومي نمي باشد." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمايم آن به طرف ديگر شكايت (شوراي اسلامي شهر رودهن) تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي از طرف آن مرجع واصل نگرديده است. هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/4/10 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي اولاً قانونگذار در تبصره 3 (الحاقي 1390/1/28 ) به ماده 101 قانون شهرداري در خصوص نحوه وصول قدرالسهم اراضي داراي سند شش دانگ در اثر تفكيك و افراز براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي و همچنين براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي تعيين تكليف نموده است. ثانياً در ماده 101 قانون شهرداري درخصوص اراضي با مساحت بيشتر از پانصد متر مربع كه داراي سند شش دانگ باشند، قدرالسهم تعيين شده و در مقرره مورد شكايت اراضي زير پانصد متر مربع نيز مشمول اين حكم قرار گرفته است. ثالثاً به موجب ماده 4 قانون مدني اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد، مگر اين كه در خود قانون مقرّرات خاصي به اين موضوع اتّخاذ شده باشد و براساس آراء متعدّد هيات عمومي ديوان عدالت اداري از جمله راي شماره 140231390002617098 مورخ 1402/10/9 و بند (ج) راي شماره 140109970905812843 مورخ 1401/11/25 هيات عمومي ديوان عدالت اداري تسرّي مفاد مصوبات شوراهاي اسلامي شهر به گذشته خارج از حدود اختيارات و مغاير با قانون تشخيص و ابطال شده است. رابعاً براساس راي شماره 9610090905800315 مورخ 1396/4/13 هيات عمومي ديوان عدالت اداري وضع عوارض تفكيك عرصه اراضي و اعيان ساختمان ها توسط شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، بند 4 آيين نامه اجرايي ماده 101 قانون شهرداري كه به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 به تصويب شوراي اسلامي رودهن رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري - احمدرضا عابدي