رأي شماره 1678917 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي

شماره 0302517 - 1404/7/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001678917 مورخ 1404/7/8 مبني بر: نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي كه بر اساس آن در امكان ارسال اظهارنامه محدوديت ايجاد شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/8 شماره دادنامه: 140431390001678917 شماره پرونده: 0302517 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي حسين محمدي طرف شكايت: دادگستري كل استان خراسان شمالي ـ اداره كل كارگزيني قضات قوه قضائيه موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "مديركل دادگستري استان خراسان شمالي در نامه به شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 در شرح رديف خواسته با عدول از اختيارات قانوني و در قالب وضع قاعده آمره خلاف منظور قانونگذار و مفاد قانون اساسي دستور به ممنوعيت ارسال اظهارنامه توسط ادارات خدمات رسان و بانك هاي دولتي و خصوصي استان خراسان شمالي ضمن نقض قوانين صادر نموده است كه به شرح ذيل و دلايل تقديمي مستحق ابطال مي باشد: مقرّرات راجع به تأمين دليل و اظهارنامه در فصل هفتم از باب سوم قانون آيين دادرسي مدني آمده است و مطابق ماده 156 قانون آيين دادرسي مدني: «هر كس مي تواند قبل از تقديم دادخواست، حق خود را به وسيله اظهارنامه از ديگري مطالبه كند مشروط بر اين كه موعد مطالبه رسيده باشد، به طور كلي هركس حق دارد اظهاراتي را كه راجع به معاملات و تعهّدات خود با ديگري است و بخواهد به طور رسمي به وي برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نمايد ...» و تبصره اين ماده نيز اشعار دارد كه: «اداره ثبت و دفتر دادگاه ها مي توانند از ابلاغ اظهارنامه هايي كه حاوي مطالب خلاف اخلاق و خارج از نزاكت باشد خودداري نمايند» استناد ديگري در منع ارسال اظهارنامه در هيچ يك از قوانين وجود ندارد. ارسال اظهارنامه امري مقدماتي براي طرح دعوي تلقّي مي شود و براساس قاعده فقهي مقدمه واجب، واجب است. در مواردي از موضوعات قانوني ارسال اظهارنامه ضروري است. به عنوان مثال هنگامي كه موضوع دعوي خسارت تأخير تأديه نسبت به پرداخت وجه يا انجام تعهّد مطالبه شود بايد اثبات شود كه از طريق اظهارنامه انجام آن موضوع مطالبه شده است و گيرنده اظهارنامه نسبت به آن بي اعتنا بوده و از اين حيث موجب ورود خسارات قانوني عرفي يا قراردادي شده است و همچنين در مواردي كه قانوناً ارسال اظهارنامه ضروري نيست براي اثبات ادعا در مرحله اقامه دعوا اظهارنامه واجد اثر حقوقي است. مفاد نامه مذكور، حق دادخواهي براي اثبات دستگاه هاي دولتي و مخاطبين نامه را تحديد و تضييع نموده است و بر اساس اصل 34 قانون اساسي دادخواهي حق مسلم هر فرد است هر كس مي تواند به منظور دادخواهي به دادگاه هاي صلح رجوع نمايد و بر اساس ماده 156 قانون آيين دادرسي مدني هر كس مي تواند قبل از تقديم دادخواست حق خود را به وسيله اظهارنامه از ديگري طلب كند. معني و مفهوم هركس عام بوده و اشخاص حقيقي و حقوقي را شامل مي شود. براساس ماده 570 قانون مجازات اسلامي بخش كتاب تعزيرات هر يك از مقامات و مأمورين وابسته به نهادها و دستگاه هاي حكومتي كه افراد ملّت را از حقوق مقرّر در قانون اساسي جمهوري اسلامي محروم كند علاوه بر انفصال از خدمت و محروميت از 1 تا 5 سال از مشاغل حكومتي به حبس از دو ماه تا 3 سال محكوم خواهد شد. با اين توصيف ايفاي حقوق عامه و پشتيباني از حقوق فردي و اجتماعي آحاد ملت از وظايف قوه قضائيه است (اصل 156 قانون اساسي) و به دليل مأموريت بخش هاي دولتي و عمومي غيردولتي كه وظيفه خدمات رساني به آحاد ملّت را دارند ايجاد ممنوعيت جهت حفظ منافع عموم مشمول ماده مذكور مي گردد. در تبصره ماده 156 قانون آيين دادرسي مدني «فقط در صورتي كه محتواي اظهارنامه خلاف اخلاق و خارج از نزاكت باشد موجب عدم پذيرش و ثبت آن است» و حالت ديگري از جمله داراي شخصيت حقوقي دولتي بودن براي عدم پذيرش اظهارنامه وجود ندارد. در نامه مذكور هيچ مستند قانوني بيان نشده است كه دليل بر آن باشد كه مرجع صلاحيت دار و مستند به ماده قانوني چنين ممنوعيتي را برقرار كرده است. اصل مستند بودن تصميم مقام عمومي و نيز اصل عدم صلاحيت مقامات عمومي در تعيين محدوديت براي آحاد ملّت از جمله اشخاص دولتي و خصوصي و حقيقي ايجاب مي كند تا اگر مرجع صادركننده بخشنامه، مستندي قانوني در اين باره دارند در متن نامه يا بخشنامه يا دستورات آمره بيان نمايند تا در موضع اتهامي مبني بر اقدام عليه عدالت قضايي قرار نگيرند و در هر صورت ايجاد محدوديت مذكور نيازمند مجوّز قانوني است. در نامه مذكور مقام قضايي فرموده اند كه وجود ابزارهاي قانوني ديگر مثل ارسال پيامك و مسدودسازي حساب ها يكي از دلايل عدم ثبت اظهارنامه توسط دستگاه هاي خدمات رسان يا بانك ها است كه با رجوع به قاعده «اثبات شي نفي ما عدا» نمي كند و اين كه امكان ارسال پيامك و مسدودسازي حساب ها براي اشخاص موضوع نامه فراهم است دليل بر آن نيست تا امكان ثبت اظهارنامه براي آنان ممنوع گردد علاوه بر آن در ارائه خدمات بانكي كه يكي از موارد ثبت اظهارنامه در تأخير در ديون افراد است علاوه بر آن بانك ها در مشاركت هاي صنعتي و تجاري داراي تعهّدات متقابل بوده و نيازمند ارسال اظهارنامه در موارد بسياري خواهند بود كه علاوه بر آن به عنوان مثال مسدود نمودن حساب هاي بانكي به درخواست مشتري يا دستورات قضايي امكان پذير نيست و از آن نمي توان به عنوان جايگزين ارسال اظهارنامه استفاده كرد علاوه بر آن براساس قانون اساسي نمي توان امكان ثبت شكايات و دادخواست را از افراد حقيقي و حقوقي كه داراي شخصيت حقوقي مستقل هستند ممنوع كرد. علاوه بر موارد پيش گفته به دليل مشاركت بانك ها و دواير خدمات رسان در معاملات و ساير فعاليت هاي تجاري دستگاه هاي دولتي اجباراً بر اساس قوانين حاكم نياز به ارسال اظهارنامه خواهند داشت كه از آن جمله مواد 171، 459 و 460 قانون آيين دادرسي مدني، ماده 13 و بند 9 ماده 14 قانون روابط مؤجر و مستأجر سال 1356، ماده 10 مكرّر قانون تملك آپارتمان ها، ماده 9 قانون نحوه واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك هاي صنعتي، مواد 129، 284، 372، 568، 569 قانون تجارت، مواد 246، 247 و 297 لايحه قانوني اصلاح قانون تجارت، ماده 13 قانون بيمه، مواد 42 و 43 قانون ثبت و ماده 1 قانون مجازات راجع به انتقال مال غير جزء مواردي است كه در صورت مرتبط بودن با فعاليت دستگاه هاي اجرايي يا دولتي يا بانك ها علي الخصوص در طلبكاري و تأخير ديون موظّفند كه قبل از طرح دعوا در مراجع قضايي ابتدائاً براي طرف مقابل اظهارنامه ارسال كنند. مطابق ماده 2 آيين نامه اجرايي دفاتر و كانون خدمات الكترونيك قضايي به شماره 9000/31400/100 مورخ 1401/5/24 مصوّب رياست قوه قضائيه، اشخاص حقيقي يا حقوقي جهت اقامه، طرح و پيگيري دعاوي، شكايات و ساير امور قضايي، از طريق دفاتر يا درگاه و با استفاده از سامانه هاي الكترونيكي و مخابراتي اقدام مي كنند و مطابق با ماده 4 آيين نامه مذكور در روش اقدام از طريق دفتر متقاضي درخواست خود را به همراه مستندات آن به دفتر تحويل مي دهد. دفتر پس از احراز هويت و محاسبه هزينه خدمات الكترونيك قضايي از طريق سامانه و پرداخت الكترونيك آن، اسناد ياد شده را به سند الكترونيكي تبديل مي كند و به رويت متقاضي مي رساند. دفتر پس از مطابقت اسناد الكترونيكي با اوراق ابرازي توسط متقاضي آن را از طريق سامانه به مرجع صالح ارسال مي كند. لذا بنابر مقرره فوق، دفاتر خدمات الكترونيك قضايي موظّف به پذيرش اظهارنامه اشخاص حقيقي و حقوقي و ارسال آن به مراجع ذي صلاح مطابق با ترتيبات مقرره در ماده 156 قانون آيين دادرسي مدني به عنوان بخشي از امور قضايي است. بنا به مراتب معنونه و با عنايت به قوانين پيش گفته و مغايرت نامه مذكور با اصول قانون اساسي و قانون مدني و ماده 156 قانون آيين دادرسي مدني و ماده 2 آيين نامه اجرايي دفاتر و كانون خدمات الكترونيك قضايي و تضييع حقوق قانون اشخاص حقوقي، بانك ها و دواير دولتي و توجه به اين كه اظهارنامه به عنوان يكي از ادله اثبات دعوا مورد استناد است و اطلاق حكم مندرج در نامه مورد شكايت فاقد مجوز قانوني بوده و قانونگذاري جديد محسوب مي گردد. لذا بدواً درخواست صدور دستور موقّت سپس ابطال نامه مذكور و صدور رأي شايسته مورد استدعاست. «ضمناً خارج از مطالب فوق مطلب مهم اين كه: سياست قوه قضائيه بر كاهش ورودي ها و موجودي دادگاه هاست و با صدور چنين بخش نامه اي ناچاراً بانك ها براي اين كه بتوانند خسارت تأخير را مطالبه كنند اقدام به طرح دعوي و تقديم دادخواست مي نمايند و بالتبع پرونده هاي ورودي دادگاه ها و اطاله دادرسي افزايش پيدا مي كند»." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " جناب آقاي اسپيدكار بازرس محترم كل استان خراسان شمالي سلام عليكم احتراماً با عنايت به بازديدهاي ميداني، گزارشات مردمي، مستندات موجود و بررسي سيستمي معاونت محترم قضايي و سرپرست معاونت فنّاوري اطّلاعات و برنامه ريزي دادگستري استان مبني بر ارسال اظهارنامه به وسيله برخي ادارات خدمات رسان و بانك هاي دولتي و خصوصي به بدهكاران بانكي و مشتريان از طريق دفاتر خدمات الكترونيك قضايي كه باعث تحميل هزينه هاي غيرضرور به بيت المال و اتلاف منابع عمومي مي گردد و با توجه به وجود ابزارهاي قانوني ديگر مانند ارسال پيامك و مسدود سازي حساب در قوانين مربوطه، مقتضي است دستور فرماييد مراتب به دستگاه هاي اجرايي و بانك ها ابلاغ تا از ارسال اظهارنامه در موارد غيرضرور خودداري و نظارت لازم معمول گردد. ـ رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي" در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل كارگزيني قضات قوه قضائيه به موجب لايحه شماره 9000/95651/5000 مورخ 1403/9/14 توضيح داده است كه: "بدين وسيله اعلام مي دارد نظر به اين كه حسب مفاد دستورالعمل نحوه دفاع از دعاوي طرح شده عليه قوه قضائيه، مصوّب 1400/7/3 رياست معظّم قوه قضائيه، اختيار بررسي و پاسخ گويي به شكايت استخدامي قضات به اداره كل كارگزيني قضات محول شده و در مانحن فيه موضوع نامه صادره از سوي رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي ارتباطي به اين اداره كل ندارد. با عنايت به اين كه دعوا شاكي متوجه اين اداره كل نبوده لذا مستنداً به بند (پ) ماده 53 قانون ديوان عدالت اداري و ماده 84 قانون آيين دادرسي مدني تقاضاي رد شكايت شاكي مورد استدعاست." دادگستري كل استان خراسان شمالي نيز به موجب لايحه اي كه با شماره 3781290 مورخ 1403/9/24 در دفتر هيئت عمومي به ثبت رسيده توضيح داده است كه: "به استحضار مي رساند گزارشات متعدّدي به دادگستري استان در خصوص سوء جريان در ادارات دولتي و بانك ها و دستگاه هاي خدمات رسان واصل گرديده، مبني بر اين كه علي رغم ايجاد دسترسي خود كاربري به وسيله مركز آمار و فناوري اطّلاعات قوه قضائيه براي بانك ها و ادارات دولتي در استان و ابلاغ اين موضوع به مديران دستگاه هاي مربوطه و ارائه آموزش هاي لازم، بخش قابل توجهي از منابع مالي آنها جهت صدور و ابلاغ اظهارنامه به اشخاص حقيقي يا حقوقي از طريق دفاتر خدمات الكترونيك قضايي و بعضاً با عقد قرارداد با شركت هاي واسط تخصيص مي يابد كه در بين مخاطبين آنها علاوه بر اشخاصي كه ممكن است بدهي معوق به دستگاه دولتي يا بانك ها داشته باشند براي جلب و جذب اعتبار بيشتر از دستگاه مربوطه، اظهارنامه براي اشخاصي كه وام و بدهي خود را تسويه نموده اند نيز ملاحظه مي گردد و يا نحوه تنظيم و امضاء اين اظهارنامه ها بدون حضور مدير يا نماينده حقوقي دستگاه صرفاً با امضاء مدير دفتر خدمات الكترونيك قضايي يا كاركنان دفتر، كه هيچ گونه سِمت قانوني در ابلاغ و اظهار موضوع به مخاطب ندارد صورت مي گيرد. مضافاً به اين كه با گسترش و توسعه فناوري هاي نوين، اعلام به مخاطب جهت پرداخت بدهي از طريق پيامك فراهم بوده و معمولاً نتايج مثبتي به همراه دارد و لذا اين مرجع با لحاظ جايگاه سازمان بازرسي كل كشور و وظايف آن در نظارت بر حُسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، طبق اصل 174 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور مصوّب 1360/7/19 و اصلاحات آن به ويژه ماده 2 مكاتبه اي خطاب به بازرس كل استان خراسان شمالي با محتواي پيوست ارسال نموده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غيرضروري خودداري گردد. همان طور كه ملاحظه مي فرماييد مكاتبه اين مرجع به عنوان رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي صرفاً يك مكاتبه و نامه اداري بوده كه به منظور اعلام موضوع به بازرس كل استان جهت نظارت در راستاي انجام وظايف قانوني سازمان بازرسي كل كشور صورت گرفته و براساس تعريف بخشنامه، آيين نامه و دستورالعمل در منابع مرجع مثل ترمينولوژي حقوق به هيچ وجه بخشنامه و آيين نامه يا دستورالعمل دولتي تلقّي نمي شود تا قابل ابطال بوده و يا ابطال آن در صلاحيت هيئت عمومي ديوان عدالت اداري باشد. لازم به يادآوري است كه اگر بنابر تلقّي مكاتبات اداري در زمينه اجراي مقرّرات قانوني و يا يادآوري آن به دستگاه هاي تابعه به عنوان بخش نامه، آيين نامه و دستورالعمل بوده و به وسيله ديوان عدالت اداري قابل ابطال باشد؛ تضرّر اشخاص حقيقي و يا حقوقي متخلف از اجراي وظايف قانوني دستگاه قضايي و سازمان هاي تابعه در اكثر موارد محتمل است، فلذا باعث تعطيلي اجراي قانون و سوء جريان به نفع متخلّفان و مجرمان شده و مديران دستگاه هاي اجرايي در انجام وظايف قانوني خود با احتياط برخورد نموده و جسارت اقدام در مقابل متخلّفان را از دست خواهند داد . مكاتبه اين مرجع با بازرس كل استان به هيچ وجه به ممنوعيت تنظيم و ارسال اظهارنامه برخلاف قانون آيين دادرسي مدني نبوده، بلكه صرفاً در راستاي جلوگيري از تحميل هزينه هاي غيرضرور به بيت المال و اتلاف منابع عمومي يادآوري گرديده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غيرضروري خودداري گردد، مضافاً به اين كه امكان ارسال اظهارنامه به وسيله سامانه خود كاربري خدمات الكترونيك قضايي براي ادارات و بانك ها فراهم بوده ولي به دليل سوء جريانات مورد اشاره مورد استفاده قرار نمي گيرد. برخلاف استدلال خواهان، مكاتبه اين مرجع با بازرس كل استان هيچ گونه ارتباطي به آحاد مردم نداشته و حقي از حقوق اساسي ملّت را سلب ننموده، بلكه با توجه به اخذ بخشي از هزينه هاي ارسال اظهارنامه از مخاطبين، كاملاً در راستاي حفظ حقوق عامه و مشتريان و مراجعين بانك ها و دستگاه هاي دولتي صورت گرفته است. با وحدت ملاك از ماده 600 قانون مجازات اسلامي در زمينه وصف مجرمانه تشخيص يا تعيين يا محاسبه يا وصول وجه يا مالي به نفع دولت برخلاف قانوني و يا زياده بر مقرّرات قانوني، تخلّف دفاتر خدمات الكترونيك قضايي و دستگاه هاي دولتي و بانك ها در اخذ هزينه هاي مازاد بر هزينه طرح شكايت از مردم، غيرقانوني بودن اين گونه اقدامات محرز و مسلم بوده و علاوه بر مقرّرات فوق الاشعار، مبناي نامه نگاري اين مرجع با سازمان بازرسي كل كشور مي باشد. با توجه به سند رسمي بودن قرارداد فيمابين مشتريان و بانك ها و دستگاه هاي دولتي همان طور كه مستحضريد در اكثريت قريب به اتفاق موارد جهت وصول مطالبات نياز به اقدام از طريق دستگاه قضايي نبوده و از طريق دايره اجراي اسناد رسمي اداره ثبت اسناد و املاك، مبادرت به صدور اجرائيه و اخذ مطالبات مي گردد كه نياز به ارسال اظهارنامه نمي باشد. با توجه به مراتب فوق و غيرقانوني بودن درخواست خواهان اين مرجع ضمن تأكيد بر قانوني بودن مكاتبه صورت گرفته با سازمان بازرسي استان، مطابق مقرّرات قانون ديوان عدالت اداري درخواست رد دعوي مطروحه مي نمايد." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي براساس ماده 156 قانون آيين دادرسي دادگاه هاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوّب سال 1379: «هركس مي تواند قبل از تقديم دادخواست، حق خود را به وسيله اظهارنامه از ديگري مطالبه نمايد، مشروط بر اين كه موعد مطالبه رسيده باشد. به طور كلّي هركس حق دارد اظهاراتي را كه راجع به معاملات و تعهدات خود با ديگري است و بخواهد به طور رسمي به وي برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نمايد. اظهارنامه توسط اداره ثبت اسناد و املاك كشور يا دفاتر دادگاه ها ابلاغ مي شود.» با عنايت به اين كه ارسال اظهارنامه براساس حكم مذكور منع قانوني ندارد و در جريان دادرسي به عنوان يكي از ادله اثبات دعوا مي توان بدان استناد كرد بنابراين با توجه به تجويز قانونگذار مبني بر امكان ارسال اظهارنامه و عدم ممنوعيت آن جز در موارد منصوص، نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئيس كل دادگستري استان خراسان شمالي كه براساس آن در امكان ارسال اظهارنامه محدوديت ايجاد شده، خارج از حدود اختيار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي