راي شماره 447774 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال ماده 8 آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري موضوع تصويب نامه شماره51920/ت 61982هـ مورخ 1403/3/27 هيات وزيران

شماره دادنامه: 140431390000447774 تاريخ دادنامه: 1404/2/23 شماره پرونده: 0301842 مرجع رسيدگي : هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 8 آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري موضوع تصويب نامه شماره51920/ت 61982هـ مورخ 1403/3/27 هيات وزيران گردش كار: معاون حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 158639 مورخ 1403/5/3 ابطال ماده 8 آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري موضوع تصويب نامه شماره51920/ت 61982هـ مورخ 1403/3/27 هيات وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: " همان گونه كه مستحضريد، احراز ايمني تأسيسات گردشگري صرفاً با صدور «بيمه نامه آتش سوزي و مسيوليت مدني» حاصل نمي گردد و غرض از وضع اين آيين نامه، اطمينان از وجود تأسيسات گردشگري ايمن در برابر حوادث طبيعي و غيرطبيعي مي باشد كه مطابق با استاندارهاي روز ايمني وضع و رعايت شده باشد. بند 2-6-3 مبحث دوم مقرّرات ملّي ساختمان (1384) اشعار مي دارد: «شهرداري ها و ساير مراجع صدور پروانه ساختمان براي ساختمان هايي كه مطابق تشخيص ناظران و تأييد سازمان نظام مهندسي استان، مقرّرات ملّي ساختمان رعايت نشده باشد، پايانكار صادر نخواهند نمود». اين حكم مقرّرات ملّي ساختمان در خصوص الزام به «عدم صدور پايانكار» براي آن دسته از بناهايي كه تشريفات قانوني لازم را رعايت ننموده و نيز الزامات فنّي مقرّرات ملّي ساختمان را رعايت نكرده باشند، با استناد به ماده (34) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، يك قاعده بنيادين و لازم الاجراست. همچنين براساس ماده (28) آيين نامه اجرايي ماده (33) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان نيز اين حكم در خصوص وظيفه شهرداري ها به عدم صدور پايانكار در صورت عدم رعايت مقرّرات ملّي ساختمان مورد تأكيد واقع شده است. علي الاصول احكام كلّي كه بيانگر تشريفات صدور پروانه ساخت و نيز پايانكار مي باشند، براي تمامي دستگاه هايي كه صادر كننده پروانه و پايانكار هستند لازم الاجرا بوده و وارد نمودن استثناء به اين احكام نيز در حوزه اختيارات قانونگذار و يا مقام مأذون از وي مي باشد. ماده (34) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان اشعار مي دارد: «شهرداري و ساير مراجع صدور پروانه و كنترل و نظارت بر اجراي ساختمان و امور شهرسازي، مجريان ساختمان ها و تأسيسات دولتي و عمومي، صاحبان حرفه هاي مهندسي ساختمان و شهرسازي و مالكان و كارفرمايان در شهرها، شهرك ها و شهرستان ها و ساير نقاط واقع در حوزه شمول مقرّرات ملّي ساختمان و ضوابط و مقرّرات شهرسازي مكلّف اند مقرّرات ملّي ساختمان را رعايت نمايند. عدم رعايت مقرّرات ياد شده و ضوابط و مقرّرات شهرسازي تخلّف از اين قانون محسوب مي شود.» با توجه به ماده مذكور، ملاحظه مي شود كه قانونگذار به صورت مطلق نسبت به لزوم رعايت مقرّرات ملّي ساختمان حكم صادر كرده است و در مقابل «آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري» با مستثني نمودن تأسيسات گردشكري، بر حكم مطلق قانونگذار، قيد وارد نموده است. با عنايت به اين حكم قانون، «آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري» مصوّب هيات وزيران به جهت استثناء وارد كردن بر حكم قانونگذار، خارج از حدود صلاحيت آن مرجع بوده و به جهت مغايرت با اطلاق ماده (34) قانون فوق الذكر، شايسته ابطال در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. همچنين براساس دادنامه شماره 140331390000322102 هيات عمومي ديوان عدالت اداري مورخ 1403/2/11 ، شهرداري ها و ساير مراجع صدور پروانه ساختمان براي ساختمان هايي كه مطابق تشخيص ناظران و تأييد سازمان نظام مهندسي استان، مقرّرات ملّي ساختمان رعايت نشده باشد، ملزم هستند تا پايانكار صادر ننمايند. مستحضريد كه مصوبه هيات وزيران منجر به نقض مدلول اين دادنامه شده كه طبق ماده (93) قانون ديوان عدالت اداري (1402) براي دستگاه هاي اجرايي لازم الاتباع بوده و هيات وزيران نيز به عنوان دستگاه اجرايي واضع مقرّرات و آيين نامه ها، موظّف به رعايت مدلول دادنامه هاي هيات عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. بنابراين با در نظر گرفتن اين امر كه ماده (8) آيين نامه صدرالذكر مغاير با اطلاق ماده (34) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان (1374) و مدلول دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 بوده و با استناد به ماده (93) و بند (1) ماده (12) قانون ديوان عدالت اداري، تقاضا مي گردد اين ماده را از حيث مغايرت با قوانين و مقرّرات و نيز دادنامه ديوان عدالت اداري، جهت ابطال از تاريخ تصويب در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مطرح فرماييد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "تصويب نامه شماره 51920/ت 61982هـ مورخ 1403/3/27 وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي - وزارت امور اقتصادي و دارايي - وزرات راه و شهرسازي - سازمان برنامه و بودجه كشور- وزارت كشور - فرماندهي انتظامي جمهوري اسلامي ايران هيات وزيران در جلسه 1403/2/23 به پيشنهاد شماره 14022100/15944 مورخ 1402/8/14 وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري را به شرح زير تصويب كرد: آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري ............................. ماده 8- تمديد پروانه بهره برداري تأسيسات گردشگري فاقد استحكام بنا و مقاومت در برابر آتش كه گواهي پايانكار ندارند، در صورتي كه در فهرست تأسيسات گردشگري پر خطر نباشد، با اخذ بيمه نامه مسيوليت مدني در قبال كاركنان و اشخاص ثالث، بيمه نامه آتش سوزي و خطرات تبعي و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبني بر قبول مسيوليت، حداكثر براي يك دوره سه ساله بلامانع است و در صورتي كه در طول اين مدت با وجود فراهم بودن تسهيلات بانكي، تأييديه ايمني مرجع ذي ربط را اخذ ننمايد، مطابق تبصره ماده (5) اين آيين نامه از فعاليت آن ممانعت به عمل مي آيد. ....................... - معاون اول رييس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور،معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 55609/133904 مورخ 1403/9/3 توضيح داده است كه: " 1- طبق دادنامه شماره 9610090905800640 مورخ 1396/7/11 هيات عمومي ديوان عدالت اداري، «مطابق بند 18 ماده (1) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي مصوّب 1365، برنامه ريزي در جهت ايجاد و اصلاح و يا تكميل تأسيسات جهانگردي از طريق سرمايه گذاري مستقيم و يا اعطاي وام به بخش خصوصي و يا مشاركت با آنها و يا با سازمان هاي دولتي و شهرداري ها و صدور اجازه و نيز نظارت در تأسيس و اداره واحدهاي اقامتي و پذيرايي و دفاتر خدمات مسافرتي و جهانگردي و سياحت و زيارت فعاليت دارند و درجه بندي و نرخ گذاري اين تأسيسات با همكاري سازمان هاي ذي ربط از وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي تعيين شده و به موجب قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري مصوّب سال 1382 اين وظيفه در اختيار سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري» و متعاقباً، براساس قانون تشكيل وزارت ميراث فرهنگي، گردشكري و صنايع دستي مصوّب 1398، بر عهده اين وزارتخانه قرار گرفته است. 2- در چهارچوب صلاحيّت فوق الذكر هيات وزيران بنا به پيشنهاد سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري و به استناد اصل (138) قانون اساسي، آيين نامه ايجاد، اصلاح، تكميل، درجه بندي و نرخ گذاري تأسيسات گردشگري و نظارت بر آنها را به موجب تصويب نامه شماره 75791/ت 51001هـ مورخ 1394/6/11 به تصويب رسانده است. 3- در ماده (6) آيين نامه فوق الذكر مقرر شده است: «دارنده مجوز احداث تأسيسات گردشگري موظّف است پس از اتمام عمليات ساختماني و تجهيز واحد مربوط، مراتب را جهت دريافت پروانه بهره برداري موقّت به اطلاع سازمان برساند. سازمان بايد نسبت به صدور پروانه موقّت صرفاً براي يك دوره شش ماهه اقدام نمايد. در اين مدت دارنده مجوز بايد نسبت به اخذ گواهينامه استاندارد كيفيت خدمات گردشگري اقدام و سازمان براي واحدهايي كه موفّق به اخذ گواهينامه مذكور شده اند پروانه بهره برداري صادر نمايد.» در تبصره (2) ماده مزبور نيز در خصوص تمديد پروانه بهره برداري صادره مقرر شده است: «مدّت اعتبار پروانه بهره برداري تأسيسات گردشگري از تاريخ صدور، سه سال تمام بوده و تمديد آن از طريق سازمان منوط به بررسي اعتبار مجدد گواهينامه استاندارد كيفيت خدمات گردشگري است.» 4- با توجه به مقرّرات فوق، هيات وزيران در مصوبه مورد شكايت، به استناد اصل (138) قانون اساسي، مبادرت به وضع آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري نموده و در ماده (8) آن مقرر داشته است: «تمديد پروانه بهره برداري تأسيسات گردشگري فاقد استحكام بنا و مقاومت در برابر آتش كه گواهي پايانكار ندارند در صورتي كه در فهرست تأسيسات گردشگري پر خطر نباشد با اخذ بيمه نامه مسيوليت مدني در قبال كاركنان و اشخاص ثالث، بيمه نامه آتش سوزي و خطرات تبعي و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبني بر قبول مسيوليت حداكثر براي يك دوره سه ساله بلامانع است و در صورتي كه در طول اين مدّت با وجود فراهم بودن تسهيلات بانكي تأييديه ايمني مرجع ذي ربط را اخذ ننمايد مطابق تبصره ماده (5) اين آيين نامه از فعاليت آن ممانعت به عمل مي آيد.» 5- با اين وصف، حكم ماده (8) مقرره مورد شكايت، اولاً: ناظر بر آن دسته از تأسيسات گردشگري وضع شده كه سابقاً تأسيس شده و پروانه بهره برداري را دريافت نموده اند، و گرنه طبق ماده (2) اين مقرره، صدور پروانه بهره برداري جديد، «منوط به دارا بودن پروانه ساخت و گواهي پايانكار يا تأييديه ايمني از سوي مرجع صدور پروانه ساخت مي باشد.» ثانياً: ناظر بر تمديد پروانه آن دسته از تأسيساتي است كه تأسيسات پر خطر محسوب نمي شوند و گرنه طبق ماده (6) اين مقرره، «تمديد پروانه بهره برداري تأسيسات گردشگري پر خطر ممنوع» است. ثالثاً: تمديد پروانه منوط به اخذ برخي تضمينات و تعهدات براي يك دوره سه ساله پذيرفته شده، وگرنه «در صورتي كه در طول اين مدت با وجود فراهم بودن تسهيلات بانكي تأييديه ايمني مرجع ذي ربط را اخذ ننمايد، مطابق تبصره ماده (5) اين آيين نامه از فعاليت آن ممانعت به عمل مي آيد.» بنا به مراتب فوق با توجه به اولاً، وضع مصوبه مورد شكايت در چهارچوب اختيارات مقرر براي وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي و ثانياً، معطوف بودن مصوبه به تأسيساتي كه سابقاً پروانه بهره برداري خود را با وجود عدم دريافت گواهي پايانكار، اخذ نموده اند درخواست اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مورد استدعاست." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/2/23 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي اولاً هيات عمومي ديوان عدالت اداري براساس دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 و با استناد به تبصره ماده 3 آيين نامه ايجاد، اصلاح، تكميل، درجه بندي و نرخ گذاري تأسيسات گردشگري و نظارت بر آنها و بند 2-6-3 مبحث دوم مقرّرات ملّي ساختمان اعطاي صلاحيت صدور پروانه بهره برداري به ادارات كل ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي استان ها را بدون اخذ گواهي پايانكار خارج از حدود اختيار مراجع صادركننده مقرّرات اجرايي و خلاف قانون اعلام و حكم به ابطال مقرّراتي صادر كرده است كه متضمن اعطاي صلاحيت مزبور بودند. ثانياً براساس بند 2 ماده 1 آيين نامه مورد اعتراض، «تأسيسات گردشگري» به «هريك از تأسيسات گردشگري اقامتي مندرج در ماده 1 آيين نامه ايجاد، اصلاح، تكميل، درجه بندي و نرخ گذاري تأسيسات گردشگري و نظارت بر آنها موضوع تصويب نامه شماره 75791/ت51001 هـ مورخ 1394/4/11 كه با اخذ مجوز از وزارت فعاليت مي نمايند»، اطلاق شده است و براساس بند (ج) ماده 1 آيين نامه اخيرالذكر تمامي هتل، متل و مهمان پذير، مراكز اقامتي خودپذيرايي شامل هتل آپارتما ن ها، زايرسراها و خانه مسافرها، اقامتگاه هاي بوم گردي و اقامتگاه هاي سنتي، مراكز تفريحي و سرگرمي گردشگري، مجتمع ها، اردوگاه ها و محوطه هاي گردشگري، مراكز گردشگري سلامت از قبيل مجتمع هاي سلامت تندرستي و آب درماني و هتل بيمارستان، محيط ها و پارك هاي طبيعت گردي و گردشگري روستايي و عشايري، مراكز گردشگري ساحلي و دريايي، واحدهاي پذيرايي و انواع غذاخوري هاي منفرد بين راهي، تأسيسات اقامتي و پذيرايي واقع در مجتمع هاي خدمات رفاهي بين راهي، واحدهاي پذيرايي واقع در پايانه (ترمينال) فرودگاه ها، پايانه هاي مسافربري زميني برون شهري، دريايي و ريلي، واحدهاي پذيرايي واقع در پايانه هاي مسافري مرزي كشور، سفره خانه هاي سنتي، مناطق نمونه گردشگري، دهكده هاي سلامت، دفاتر يا شركت هاي خدمات سياحتي و جهانگردي، مهمانسرا (پانسيون)، هتل سنتي، انواع هتل بوتيك، رستوران بوتيك و ملل و مراكز اقامتي و پذيرايي سيار جزء تأسيسات گردشگري محسوب شده است. بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اين كه براساس راي شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هيات عمومي ديوان عدالت اداري، تمديد و صدور پروانه بهره برداري در خصوص تأسيسات گردشگري كه مقرّرات ملّي ساختمان در آنها رعايت نشده باشد از سوي ادارات كل ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي استان ها مغاير با قانون اعلام شده است، لذا با اخذ وحدت ملاك از مفاد راي مذكور، ماده 8 آيين نامه حمايت از ايمن سازي تأسيسات گردشگري موضوع تصويب نامه شماره 51920/ت61982 هـ مورخ 1403/3/27 هيات وزيران كه بر مبناي آن تمديد پروانه بهره برداري تأسيسات گردشگري فاقد استحكام بنا و مقاومت در برابر آتش كه گواهي پايانكار ندارند در صورتي كه در فهرست تأسيسات گردشگري پر خطر نباشد با اخذ بيمه نامه مسيوليت مدني در قبال كاركنان و اشخاص ثالث، بيمه نامه آتش سوزي و خطرات تبعي و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبني بر قبول مسيوليت حداكثر براي يك دوره سه ساله بلامانع اعلام گرديده، مغاير با مفاد راي شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هيات عمومي ديوان عدالت اداري و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري