رأي شماره 1698100 هيئت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت ابطال دستورالعمل شماره 57 معاونت روابط كار وزارت تعاون كار و رفاه اجتماعي به شماره ثبت 41910 مورخ 1403/3/9

هيئت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري * شماره پرونده: هـ ت/ 030074 * شماره دادنامه سيلور: 140431390001698100 تاريخ: 1404/07/12 * شاكيان: هوشنگ صدفي كهنه شهري فرزند غلامعلي ـ محمودرضا حاجي نصراله فرزند عبدالحسين * طرف شكايت: وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي * مـوضوع شكايت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 57 معاونت روابط كار وزارت تعاون كار و رفاه اجتماعي به شماره ثبت 41910 مورخ 1403/3/9 ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكيان دادخواستي به طرفيت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده اند كه به هيئت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: رياست محترم ديوان عدالت اداري باسلام احتراما ً ـ در اجراي مواد 12 و ماده 80 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري؛ اينجانب هوشنگ صدفي كهنه شهري نسبت به دستورالعمل مصوب شماره 57 روابط كار مورخ 1403/03/09 بدواً درخواست صدور دستور موقت؛ سپس نقض و ابطال تصميم معترض عنه را دارد. معاونت روابط كار وزارت تعاون كار و رفاه اجتماعي در تاريخ 1403/03/9 اقدام به صدور دستورالعمل شماره 57 در ارتباط با پرداخت حق بيمه 4 درصدي مشاغل سخت و زيان آور توسط پيمانكاران به كارگران مشمول مشاغل فوق الذكر نموده كه بر اساس مواد 1 و 2 و 3 و 5 و 188 قانون كار؛ پيمانكاران را ملزم به اجراي آن دانسته كه به دلايل ذيل الذكر، خلاف قانون و مستحق ابطال در هيئت محترم عمومي ديوان عدالت اداري هست. بدواً به دليل اين كه اجراي دستورالعمل فوق مخالف بند 2 مصوبه شوراي عالي حفاظت فني مورخ 1402/08/22 بوده هم چنين عدم رعايت آن توسط كارفرمايان اصلي؛ باعث ورود خسارت جبران ناپذير به پيمانكاران سراسر كشور مي شود لذا تقاضاي صدور دستور موقت مبني بر توقف اجراي دستورالعمل و بخشنامه مورد شكايت را دارد، چنانچه اجراي دستورالعمل فوق متوقف نشود مبالغ هنگفتي از حساب پيمانكاران كشور در وجه كارگران درآستانه بازنشستگي پيش از موعد؛ مشمول دستورالعمل پرداخت حق بيمه 4‍ درصدي خواهد شد كه بازگرداندن آن توسط پيمانكاران از مراجع قضايي و شبه قضايي غيرممكن و منجر به افزايش پرونده هاي حقوقي محاكم دادگستري مي شود چنانچه اين دستورالعمل و متعاقب آن بخشنامه ارسالي استان ها ابطال نشود پيمانكاران خرد به دليل فقدان منابع مالي مقرره در قراردادهاي اصلي با كارفرمايان دولتي و غيردولتي؛ متضرر و دچار خسارت مالي فراوان خواهند شد طبعاً صدور دستور موقت؛ صدمه اي به حقوق احتمالي وارد نخواهد ساخت. درخصوص ايرادات وارده به دستورالعمل به شرح ذيل به استحضار مي رسد: الف: آنچه اصل 73 قانون اساسي بدان صراحت دارد اين است كه تفسير قوانين و مقررات با مرجع واضع آن يعني مجلس شوراي اسلامي هست لذا تفسير قانون و بسط و گسترش دادن مفاد آن صرفاً بايد توسط مجلس و در قالب تفسير قانون يا وضع قانون جديد صورت پذيرد يا اينكه توسط دادرسان در مقام تميز حق قرار گيرد كه اين امر توسط شعبه 71 دادگاه تجديد نظر استان تهران مورد مميزي قرار گرفته و دادنامه آن جهت استحضار تقديم مي شود. متأسفانه در تدوين دستورالعمل مورد اعتراض، معاون محترم روابط كار، وزارت كار اقدام به اصدار دستورالعملي نموده كه به شرح آتي موجب بسط و گسترش حيطه و دامنه شمول مواد 1 و 2 و 3 و 5 و 188 قانون كار شده و مواردي را بر اساس مفاد اين مواد قانوني در دستورالعمل بنا نهاده كه جز از طريق قانونگذاري امكان پذير نيست. حتي در مواد مورد استناد دستورالعمل فوق الذكر؛ معاونت روابط كار در چهارچوب وظايف قانوني اجازه اصدار دستورالعمل يا آيين نامه يا بخشنامه بر خلاف مفاد قانون كار و مصوبه شوراي عالي حفاظت فني را ندارد افزون بر آن موضوع مورد تأييد و تأكيد هيئت محترم عمومي ديوان عدالت اداري در آراء متعدد تنظيم دستورالعمل يا آيين نامه بر خلاف اصل 138 قانون اساسي به جز وزير تعاون كار و رفاه اجتماعي به شخص معاون وزير روابط كار واگذار نشده است (تشريفات مقرر در اصل مارالذكر رعايت نشده است). لذا صدور چنين دستورالعملي از اين حيث از طرف معاون محترم وزير و وضع قواعدي از جمله ايجاد تكليف براي هيئت حل اختلاف اداره كار همچنين ايجاد مسؤوليت تضامني براي پيمانكار جهت پرداخت حق بيمه 4 درصدي كارگران؛ توسط پيمانكار با وجود فعاليت كارگر و پيمانكار در محيط كارگاهي كه متعلق به كارفرماي اصلي بوده و مطابق آيين اجرايي مشاغل سخت و زيان آور؛ تصويب نامه شماره 15365/ت36005هـ مورخ 1386/02/05 هيئت وزيران و بندهاي الف و ب مندرج در آن كه كارفرما را مقيد به كارگيري تمهيدات بهداشتي، ايمني و تدابير فني مناسب توسط كارفرما براي رفع شرايط سخت و زيان آور كارگاه نموده است از حيطه تعهدات پيمانكار خارج هست چرا كه پيمانكار صرفا متعهد به پرداخت حقوق و دستمزد و حق بيمه كارگر در چهارچوب ماده 148 قانون كار بوده و تكليفي در برابر سخت و زيان آور بودن مشاغل كارگاه كارفرماي اصلي ندارد. ب: به فرض وجود اختيار براي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي براي صدور دستورالعمل فوق از حيث صلاحيت مندرج در اصل 138 قانون اساسي؛ صرفا در حيطه اختيارات وزير تعاون كار و رفاه اجتماعي بوده فلذا صدور چنين دستورالعمل و بخشنامه اي از طرف معاون محترم روابط كار وزير كار خلاف قانون اساسي و قانون كار بوده چون به صراحت اصل 138 قانون اساسي صدور دستورالعمل و بخشنامه يكي از اختيارات وزير مربوطه است و اين اختيار قائم به شخص است و قابليت تفويض اختيار به ديگري را ندارد چون تفويض اختيار بايد با اجازه قانونگذار باشد و در قوانين چنين بحثي كه معاون وزير حق صدور دستورالعمل و بخشنامه اي با اين محتوا داشته باشد، نيامده ثانياً: حق تفويض اختيار به ديگري براي معاون وزيركار در نظر گرفته نشده؛ كما اينكه دستورالعمل و بخشنامه موضوع شكايت موجد حق و تكليف براي كارفرمايان و كارگران و پيمانكاران شده و ضمن آن اقدام به تعاريف و ايجاد تكاليفي براي سه طرف فوق و مراجع حل اختلاف اداره كار نموده كه به نوعي داراي كليت بوده و عام الشمول است لذا فرض چنين اختياري براي وزير و به طريق اولي براي معاون وزير به فرض وجود مستند قانوني براي تفويض اختيار نمي تواند با مقررات موضوعه خصوصاً اصل138 قانون اساسي منطبق باشد. ج: مضاف بر آن شوراي عالي حفاظت فني موضوع ماده 85 قانون كار به عنوان متولي قانوني در مصوبه شماره 2 مورخ 1402/08/22 با تاكيد بر مواد 13 و 148 قانون كار درباره پرداخت حق بيمه 4 درصدي درباره مشاغل سخت و زيان آور در قرارداد پيمانكاري تصريح مي كند: "چنانچه در قرارداد به لحاظ نشده پرداخت مبلغ مقرره بر عهده واگذارنده مقاطعه خواهد بود؛ بنابراين دستورالعمل شماره 57 روابط كار مخالف اين مصوبه بوده و هست. هر چند معلوم نيست با توجه به حضور معاون وزير كار در شوراي حفاظت فني و تصويب مصوبه ياد شده در آبان سال 1402؛ ايشان چرا دستورالعمل متعارضي صادر نموده؟ البته طبق ماده 85 قانون كار؛ دستورالعمل هاي صادره از شوراي عالي حفاظت فني؛ براي كليه كارگاه ها ؛ كارفرمايان ؛ كارگران و كارآموزان الزامي است. لازم به ذكر است در شوراي عالي حفاظت فني معاونان وزير كار ؛ وزارت صنايع سنگين ؛ وزارت كشاورزي؛ وزارت نفت ؛ وزارت معادن و فلزات و جهاد سازندگي عضو بوده و رياست آن بر عهده وزير كار يا معاون وي خواهد بود (رعايت تشريفات قانوني) بنابراين صدور دستورالعمل شماره 57 وزارت كار؛ صراحتاً در تعارض با مصوبه شوراي عالي حفاظت فني بوده كه مي بايست نقض و ابطال شود. د: نكته جالب تر اينكه معاون وزيركار؛ در دستورالعمل موصوف به مفاد دادنامه صادره شماره 537 ـ538 مورخ 1395/08/18 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري اشاره نموده كه براساس دادنامه فوق الذكر عملاً اختيار نامبرده در وضع دستورالعمل و آيين نامه نقض شده است البته در مفاد دادنامه هيئت عمومي مصوب شده: " الف ـ مطابق اصل 73 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است و به موجب قسمت اخير اصل 138 قانون ياد شده مقرر گرديده هر يك از وزيران در حدود وظايف خويش و مصوبات هيئت وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ولي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد. در مواد 2 و 3 قانون كار مصوب سال 1369، كارگر و كارفرما تعريف شده و در ماده 13 اين قانون نيز مسؤوليت پيمان دهنده در قبال كارگران پيمانكار به شرايط و ضوابطي از جمله رأي مراجع قانوني، از محل مطالبات پيمانكار من جمله ضمانت حسن انجام كار، عدم رعايت ترتيبات مقرر در قانون در انعقاد قرارداد با مقاطعه كار و يا تسويه حساب قبل از پايان 45 روز از تحويل موقت، محدود شده است. همچنين به موجب ماده 157 قانون ياد شده صلاحيت هيئت هاي تشخيص و حل اختلاف كار در رسيدگي به هر گونه اختلاف بين كارگر و كارفرما تبيين شده است. نظر به اينكه توسعه دامنه شمول حكم قانونگذار و تفسير حكم قانون از شئون مقنن است و اين امر از جمله صلاحيت وزراء در اصل 138 قانون اساسي و معاون وزير به طريق اولي نيست، بنابراين مفاد بندهاي 5 و 4 و 3 دستورالعمل شماره 38 و بندهاي 5 و 2 و 1 بخشنامه شماره 3 معاون روابط كار وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي از حيث تجويز مسؤوليت تضامني پيمان دهنده و پيمانكار در مقابل كارگران پيمانكار و فراتر از حكم ماده 13 قانون كار، تجويز برقراري رابطه كار بين پيمان دهنده و كارگران پيمانكار خارج از تعاريف مذكور در مواد 3 و 2 قانون ياد شده و نيز ايجاد صلاحيت مراجع حل اختلاف كار در رسيدگي به اخـتلاف آنان فراتر از آنچه در ماده 157 قانون كار ذكر شده است خلاف قانون و از حدود اختيارات وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي و معاون وزير خارج است. لذا با عنايت به مستندات پيوست و جميع جهات ؛ مستدعي است بدواً ضمن صدور دستور موقت نسبت به اجراي آن در مراجع حل اختلاف ادارات كل كار استان ها اقدام و سپس به دلايل گفته شده نسبت به نقض و ابطال دستورالعمل مصوب شماره 57 روابط كار مورخ 1403/03/09 اقدام مقتضي در هيئت تخصصي و هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صورت گيرد. دستورالعمل شماره 41910 مورخ 1403/3/9 معاون روابط كار دستورالعمل شماره 57 با عنايت به ابهامات و استعلامات متعدد ادارات كل اجرايي درخصوص تكليف پرداخت چهار درصد حق بيمه مشاغل سخت و زيان آور به منظور ايجاد و حدت رويه دستورالعمل شماره 57 روابط كار به شرح مفاد ذيل ابلاغ مي گردد: مستنبط از مواد 1 ـ 2 ـ 3 ـ 5 ـ 188 قانون كار رابطه كارگري و كارفرمايي داراي سه ويژگي اصلي شخصي بالمباشره بوده انجام كار توسط انجام دهنده كار وجود تبعيت حقوقي (رابطه دستوري) به تبعيت اقتصادي (رابطه مزدي) بين انجام دهنده كار و كارفرما مي باشد و با تحقق اين سه شرط و فقدان حكم قانوني مبتني بر مستثني شدن از شمول مقررات قانون كار رابطه كاري ايجاد شده رابطه كارگري و كارفرمايي مشمول قانون كار محسوب مي شود بنابراين در رابطه سه سويه كار نيز با توجه به مطالب اشاره شده و همچنين معوض بودن قرارداد و تعهدات متقابل طرفين در قرارداد رابطه كارگري و كارفرمايي مشمول قانون كار بين كارگر و پيمانكار برقرار خواهد بود لذا در دعاوي مطابقه چهار درصد حق بيمه مشاغل سخت و زيان آور در صورتي كه رابطه سه سويه كار وجود داشته باشد. اقامه دعوا توسط خواهان (كارگر) بايد عليه پيمانكار و پيمانكاران در هر دوره از قرار كار و به سهم هر كدام صورت پذيرد در ضمن مفاد دادنامه شماره 537 ـ538 مورخ 1395/8/18 هيئت عمومي ديوان عدالت نيز مويد اين امر (اقامه دعوا عليه پيمانكار در مراجع حل اختلاف كار در رابطه سه سويه كار) مي باشد. * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: اولاً: اقدام معاون محترم روابط كار رفاه كار در اصدار دستورالعمل موجب بسط و گسترش حيطه و دامنه شمول مواد 1و2و3و5 و 188 قانون كار مغاير اصل 173 قانون اساسي مي باشد بعلاوه اينكه تنظيم دستورالعمل بر خلاف اصل 138 به شخص معاون وزير واگذار نشده لذا صدور چنين دستورالعملي از اين حيث از طرف معاون وزير خارج از حدود اختيارات مي باشد. ثانياً: شوراي عالي حفاظت فني موضوع ماده 85 قانون كار در مصوبه شماره 2 مورخ 1402/8/22 با تأكيد بر مواد 13 و 48 قانون كار درباره پرداخت حق بيمه چهار درصدي در مشاغل سخت و زيان آور در قرارداد پيمانكاري تصريح مي كند كه چنانچه در قرارداد لحاظ نشده پرداخت مبلغ مقرر بر عهده واگذارنده مقاطعه خواهد بود. ثالثاً: مطابق رأي وحدت رويه شماره 537 ـ 538 مورخ 1395/8/18هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صدور دستورالعمل خارج از حدود و اختيارات وضع (معاون وزير) است * در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل حقوقي سازمان تأمين اجتماعي به موجب لايحه شماره 77663 مورخ 1403/5/10 به طور خلاصه توضيح داده است كه: اولاً دستورالعمل شماره 57 در راستاي وظايف فني و تخصصي در مقام تبيين شونده اجراي قوانين تهيه و ابلاغ شده و ماهيت قانونگذار و وضع ضابطه جديد براي اشخاص محسوب نمي گردد . ثانياً: مصوبه شوراي عالي حفاظت فني 1402/8/8 درخصوص تعيين تكليف پرداخت چهار درصد حق بيمه مشاغل سخت و زيان آور در رابطه بين پيمان دهنده و پيمانكار و سازمان تأمين اجتماعي مي باشد در حاليكه دستورالعمل شماره 57 صرفاً در بيان صلاحيت مراجع حل اختلاف كار در رسيدگي به دعوي كارگري و كارفرمايي موضوع ماده 57 قانون كار است. ثالثاً: پرداخت چهار درصد حق بيمه مشاغل سخت و زيان آور به استناد بند 2 ماده 76 قانون تامين اجتماعي صراحتاً به عهده كارفرما گذاشته است. رابعاً: در روابط سه سويه كارگر، كارفرما و پيمان دهنده قانونگذار تكليف و مسئوليت پيمان دهنده را در قالب ماده 13 قانون كار بيان نموده كه اين مسئوليت منوط به شرايط مندرج در همان ماده مي باشد و دادنامه 537 ـ538 مورخ 1395/8/18 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري بر لزوم وجود آن شرايط تأكيد نموده است . خامساٌ: مطابق ماده 157 قانون كار صلاحيت مراجع حل اختلاف مربوط به اختلافات كارگران و كارفرمايان بوده و مراجع مزبور خارج از رابطه ذكر شده از جمله رابطه في مابين كارگران و پيمان دهنده گان فاقد صلاحيت قانوني جهت رسيدگي هستند. و نهايتاً اينكه در راستاي ماده 92 قانون ديوان عدالت اداري تدوين دستورالعمل شماره 57 در راستاي دادنامه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري فوق الذكر صورت پذيرفته است. رأي هيئت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري بر اساس ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات سال 1402 در مواردي كه به تشخيص رئيس ديوان، رسيدگي به دادخواست ابطال مصوبه موضوعاً منتفي باشد، مانند موارد استرداد دادخواست از سوي متقاضي با وجود رأي قبلي ديوان در مورد مصوبه مورد شكايت و يا در مواردي كه موضوع مورد شكايت مشمول عنوان آيين نامه ها، نظامات و مقررات موضوع ماده (12) اين قانون نباشد، از قبيل نظرات مشورتي، ابلاغيه مصوبات و يا شكايت از قانون، رئيس ديوان قرار رد دادخواست صادر مي كند؛ عليهذا نظر به اينكه هيئت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي معتقد است كه آنچه مورد شكايت قرار گرفته است از شمول نظامات و مقررات موضوع بند (1) ماده 12 قانون مذكور نيست در نتيجه هيئت تخصصي با اتفاق آراء، رسيدگي به موضوع شكايت را منتفي و مشمول ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات سال 1402 تشخيص داد. رئيس هيئت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ـ محمدجواد صالحي انصاري