رأي شماره 2664306 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدير كل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان

شماره 0401473 - 1404/10/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002664306 مورخ 1404/10/16 مبني بر: نامه شماره 25417 /42 /80 /1402 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان و نامه شماره 9276 /42 /80 /1403 مورخ 1403/4/16 مدير كل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان كه بر اساس آن براي كليه املاكي كه در معرض تفكيك و افراز قرار مي گيرند مقدار قدرالسهم شهرداري ها حاصل از تفكيك را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعيين و تجويز نموده است به دليل مغايرت با قانون و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/10/16 شماره دادنامه: 140431390002664306 شماره پرونده: 0401473 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت : استانداري گيلان موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدير كل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان گردش كار : معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب دادخواست و لايحه اي به شماره 478287 مورخ 1403/12/15 اعلام كرده است كه: "احتراماً، به استحضار مي رساند؛ وفق تصريح مقنّن در تبصره 3 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري ها مصوّب 1390/1/28 «در اراضي با مساحت بيش تر از 500 مترمربع كه داراي سند شش دانگ است، شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف بيست و پنج درصد (25%) و براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح جامع و تفصيلي، با توجه به ارزش افزوده ايجاد شده از عمل تفكيك براي مالك، تا بيست و پنج درصد (25%) از باقي مانده اراضي را دريافت مي نمايد. شهرداري مُجاز است با توافق مالك قدرالسهم مذكور را بر اساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري دريافت نمايد.» بنا به مفاد قانوني مذكور، حداكثر سهم شهرداري از تفكيك و افراز زمين هاي شهري مجموعاً برابر با 43/75 درصد خواهد بود؛ يعني شهرداري تنها مي تواند 25 درصد از اراضي شهري را براي سرانه فضاي عمومي و خدماتي و 25 درصد ديگر از باقي مانده زمين را براي شوارع و معابر از ملك مورد نظر تصاحب كند. برابر بررسي هاي انجام شده، مديركل دفتر امور شهري استانداري گيلان خارج از حدود اختيارات قانوني، در مكاتبات با شهرداري هاي استان نظير نامه هاي شماره 1402 /80 /25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403 /80 /49 /9276 مورخ 1403/4/16به ترتيب خطاب به شهردار شهرهاي خمام، لاهيجان و ... چنين مقرّر نموده است: « ... در اجراي ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري اشعار مي دارد شهرداري مكلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفكيك و يا افراز اراضي مشمول ( از تاريخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهاي عمومي را صرف تأمين فضاي عمومي شهري و قدرالسهم 23/94 درصدي معابر عمومي را صرف توسعه معابر عمومي شهر نمايد.» مديركل دفتر شهري طي مكاتبات مذكور در هر حال و به نحو مطلق در سطح شهر، مقدار قدرالسهم شهرداري ها حاصل از تفكيك را 28/16 درصد اعلام نموده كه اين امر بنا به جهات متعدّد ذيل مورد اشكال است: اولاًـ مقنّن در تبصره 3 ماده معنونه با تعيين نصاب حداكثري قدرالسهم، براي شهرداري در خصوص ميزان قدرالسهم مأخوذه اختيار قائل شده و اين جواز و اختيار قانوني شهرداري ها نيز بنا به مصالحي نظير موقعيت جغرافيايي و تفاوت هاي اجتماعي و اقتصادي در هر شهر قابل قبول بوده، زيرا اساساً با عنايت به امور مذكور، تعيين نصاب واحد براي تمام موارد در سراسر شهرداري هاي كشور امكان پذير نمي باشد. ثانياً ـ در نامه مديركل دفتر شهري صرفاً نسبت به قدرالسهم اراضي سطح شهر تعيين تكليف شده است، مراتب مذكور در حالي است كه حسب تصريح مقنّن در ماده 101 قانون شهرداري ها، هرگونه تفكيك و افراز اراضي در محدوده و حريم شهر مستلزم پرداخت قدرالسهم بوده، فلذا مشخّص نيست با ابتنا به كدام مباني قانوني، چنين تفكيكي بين مقدار قدراالسهم در «محدوده» و «حريم» شهر در نامه هاي مذكور در نظر گرفته شده است. ثالثاً ـ مصوبه مديركل دفتر امور شهري استانداري گيلان در تعيين قدرالسهم ثابت ( 28/16 درصد) ضمن آن كه در تضادي آشكار با نصّ تبصره يادشده قرار دارد، با آراي وحدت رويه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره هاي 9610090905800950 مورخ 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 نيز مغايرت دارد. توضيح آن كه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در رأي شماره 9610090905800950 با موضوع ابطال بند 3 بخشنامه شماره 20682ـ 1393/3/19 مديركل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري آذربايجان غربي مبني بر تعيين ثابت ميزان 43/75 درصد حق السهم شهرداري، رأي به ابطال داده است. هم چنين ديوان عدالت اداري در رأي شماره 9909970905811210 با موضوع ابطال رديف 2 از بند 6 صورتجلسه شماره 35 مورخ 1398/5/19 مصوّب شوراي اسلامي شهر ملاير نيز رأي به ابطال داده است. بنا به مراتب نامه هاي شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدير كل دفتر امور شهري استانداري گيلان با توجّه به اين كه براي كلّيه املاكي كه در معرض تفكيك و افراز قرار مي گيرند، مقدار قدرالسهم شهرداري ها حاصل از تفكيك را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعيين و تجويز نموده است، مغاير صريح تبصره 3 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري ها و خارج از حدود اختيارات واضع بوده و ابطال آن ها در هيئت عمومي ديوان مورد تقاضا مي باشد." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: "الف: نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 شهردار خمام سلام عليكم احتراماً بازگشت به نامه شماره 2438 /ص /20 /1402 مورخ 1402/9/19 در اجراي ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري اشعار مي دارد شهرداري مكلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفكيك و يا افراز اراضي مشمول ( از تاريخ 1390/3/15به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهاي عمومي را صرف تأمين فضاي عمومي شهري و قدرالسهم 23/94 درصدي معابر عمومي را صرف توسعه معابر عمومي شهر نمايد. ـ سرپرست دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان ب: نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 شهردار لاهيجان سلام عليكم احتراماً بازگشت به نامه شماره 7337/33 مورخ 1403/3/20 در اجراي ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري اشعار مي دارد آن شهرداري مكلّف است از 27/55 درصد قدرالسهم تفكيك و يا افراز اراضي مشمول (از تاريخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدرالسهم 3/40 درصدي فضاهاي عمومي را صرف تأمين فضاي عمومي شهري و قدرالسهم 24/15 درصدي معابر عمومي را صرف توسعه معابر عمومي شهر نمايد. ـ مدير كل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان" در پاسخ به شكايت مذكور، استانداري گيلان به موجب لايحه شماره 1404220719254521 مورخ 1404/6/30، نامه شماره 1404 /80 /42 /209310 مورخ 1404/6/29 مدير كل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان را ارسال كرده است كه متن نامه به طور خلاصه به قرار زير است: "دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان با صدور نامه شماره 1402 /80 /42 /24059 مورخ 1402/9/18 به شهرداري ها تأكيد كرد «مطابق آراي متعدّد هيئت عمومي ديوان عدالت اداري (از جمله 140009970905813112 و 140009970905813117 ـ 1400/11/30)، شوراي اسلامي شهر صلاحيتي در خصوص تفسير و يا وضع دستورالعمل يا آيين نامه اجرايي براي ماده 101 قانون شهرداري ندارد. با اين وجود برخي شهرداري ها مبادرت به مداخله شورا در تعيين و اخذ ميزان و نوع قدرالسهم شهرداري از عين زمين مورد تفكيك و افراز مي نمايند... بعضاً بر خلاف قانون و يا زياده بر مقرّرات قانوني وجه يا مالي اخذ يا امر به اخذ آن نموده اند... با اين توصيف از آن جا كه اقدامات كلّيه دستگاه ها همواره بايد بر اساس قانون و مقرّرات باشد و از اِعمال سليقه هاي گوناگون و فراقانوني اجتناب شود» لذا به منظور نظارت بر حسن اجراي قانون ... تصويري از «جدول سطوح و سرانه كاربري هاي شهر» مندرج در طرح تفصيلي مصوّب را از شهرداري هاي استان مطالبه كرد. همان گونه كه در نامه هاي شماره 1403 /80 /4 /17272 مورخ 1403/7/18 و 1404 /80 /4 /189147 مورخ 1404/4/9 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري تصريح شده است «مطابق آراي شماره 9610090905800950ـ 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري چون مطابق تبصره 3 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري مصوّب سال 1390 قدرالسهم هاي شهرداري حداكثر تا 43/75 بر اساس طرح جامع و تفصيلي و با توجّه به ارزش افزوده ايجاد شده از عمل تفكيك براي مالك است؛ لذا تعيين حق السهم شهرداري به صورت ثابت ميزان 43/75 درصد خلاف قانون و طبق نظر فقهاي معظّم شوراي نگهبان اخذ عوارض تفكيك زائد بر حق و آنچه كه در قانون مقرّر شده است، خلاف موازين شرع شناخته شد كه به موجب ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري، آراي هيئت عمومي در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 اين قانون، در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل است. به علاوه مطابق تبصره 5 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري «هرگونه تخلّف از موضوع اين قانون در تفكيك يا افراز اراضي، جُرم تلّقي شده و متخلّفين، طبق قانون مجازات اسلامي و قانون تخلّفات اداري تحت پيگرد قانوني قرار خواهند گرفت.» لازم به ذكر است فصول دهم و سيزدهم قانون مجازات اسلامي مصوب 1370 در خصوص تقصيرات و تعدّيات مقامات و مأمورين دولتي تعيين تكليف كرده است.» «با التفات به مواد 598، 600، 603 و 606 قانون مجازات اسلامي، مصوّب 1370 و مواد 13، 15 و 26 قانون ارتقاء سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوّب 1399 و نيز ماده 95 قانون شهرداري كه به موجب آن وزارتين كشور و دادگستري مأمور اجراي اين قانون مي باشند به منظور پيشگيري از اِعمال سليقه هاي گوناگون و فراقانوني و نظارت بر حُسن اجراي ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري براي نخستين بار در كشور درصد قدرالسهم هاي شهرداري ها از اراضي مورد تفكيك و افراز بر اساس «جدول سطوح و سرانه پيشنهادي كاربري هاي شهر» مندرج در طرح جامع تفصيلي هر يك از شهرهاي استان گيلان توسط دفتر امور شهري و شوراها با همكاري دفتر فنّي، امور عمراني و حمل و نقل و ترافيك استانداري محاسبه و اعلام و در تعرفه درآمدهاي شهرداري ها درج و اعلام عمومي شده است». مع الوصف اين دفتر در نامه هاي معترضٌ عنه ميزان قدرالسهم هاي شهرداري ها را تعيين (مقرّره گذاري) نكرده است بلكه حداكثر قدرالسهم هاي قابل وصول توسط هر شهرداري را بر اساس طرح هاي مصوّب هر شهر محاسبه و اعلام نموده است. علي هذا نه تنها اين مكاتبات مصوبه نبوده و از شمول ماده 80 قانون ديوان عدالت اداري خارج است بلكه در راستاي آراي شماره 9610090905800950ـ 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و تأكيد بر حُسن اجراي مقرّرات تبصره 3 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري بوده است. از آنجا كه شاكي در دادخواست خود، دلايل و جهات اعتراض از حيث مغايرت مكاتبات اين دفتر با اين مقرّرات را تصريح نكرده است، بنابراين رد شكايت مورد استدعا است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/10/16 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي براساس ماده 101 قانون شهرداري اصلاحي مصوّب 1390/1/28 مقرر گرديده است: «ادارات ثبت اسناد و املاك و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز اراضي واقع در محدوده و حريم شهرها از سوي مالكين، عمل تفكيك يا افراز را براساس نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد. نقشه اي كه مالك براي تفكيك زمين خود تهيه نموده و جهت تصويب در قبال رسيد تسليم شهرداري مي نمايد، بايد پس از كسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مربوط به خدمات عمومي از كل زمين، از طرف شهرداري حداكثر ظرف سه ماه تأييد و كتباً به مالك ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعيين تكليف از سوي شهرداري مالك مي تواند خود تقاضاي تفكيك يا افراز را به دادگاه تسليم نمايد. دادگاه با رعايت حداكثر نصاب هاي مقرّر درخصوص معابر، شوارع و سرانه هاي عمومي با اخذ نظر كميسيون ماده 5 به موضوع رسيدگي و اتّخاذ تصميم مي نمايد. كميسيون ماده 5 حداكثر ظرف دو ماه بايد به دادگاه مذكور پاسخ دهد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصيلي در چهارچوب ساير ضوابط و مقرّرات به موضوع رسيدگي و رأي مقتضي صادر مي نمايد» و براساس تبصره هاي 3 و 4 اين ماده الحاقي مصوب 1390/1/28 نيز مقرّر گرديده: «در اراضي با مساحت بيشتر از پانصد مترمربع كه داراي سند شش دانگ است شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف بيست و پنج درصد و براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح جامع و تفصيلي با توجه به ارزش افزوده ايجادشده از عمل تفكيك براي مالك، تا بيست و پنج درصد از باقي مانده اراضي را دريافت مي نمايد. شهرداري مجاز است با توافق مالك قدرالسهم مذكور را براساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري دريافت نمايد» و «كلّيه اراضي حاصل از تبصره 3 و معابر و شوارع عمومي و اراضي خدماتي كه در اثر تفكيك و افراز و صدور سند مالكيت ايجاد مي شود، متعلّق به شهرداري است و شهرداري در قبال آن هيچ وجهي به صاحب ملك پرداخت نخواهد كرد. در مواردي كه امكان تأمين انواع سرانه، شوارع و معابر از زمين مورد تفكيك و افراز ميسّر نباشد، شهرداري مي تواند با تصويب شوراي اسلامي شهر معادل قيمت آن را به نرخ كارشناسي دريافت نمايد.» بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اينكه حد نصاب تفكيك در سطح شهر و حريم آن براساس ماده 101 قانون شهرداري و تبصره 3 آن تعيين شده و در اين ماده و تبصره هاي آن حكمي درخصوص اين امر كه چه ميزان از اراضي حاصل از تفكيك صرف فضاهاي عمومي و يا صرف توسعه معابر عمومي شود تعيين نگرديده، لذا نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مديركل دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري گيلان مغاير با مفاد ماده 101 قانون شهرداري و تبصره هاي 3 و 4 آن و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين