رأي ﺷﻤﺎره 2508 ﻫﯿﺄت عمومي دﯾﻮان ﻋﺪاﻟﺖ اداري ﺑﺎ ﻣﻮﺿوع ابطال جزء 2 از ماده 1 آيين‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده 15 قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور در حمايت از كالاي ايراني موضوع تصويب ‌نامه شماره 49803/ت58251هـ ـ 1400/5/10 هيأت وزيران

شماره۰۰۰۱۸۷۹ - 1 /11 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت ‌ مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۰۸ مورخ 10 /10 /1401 با موضوع : « ۱ـ حكم مقرر در قسمت اول جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت كه در اجراي حكم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني و در تاريخ ۱۴۰۰ / ۵ / ۶ به تصويب رسيده و در خصوص مشاركت اشخاص حقيقي نيز تعيين تكليف كرده است، ابطال شد . ۲ـ قسمت دوم جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب 6 /5 /1400 كه متضمن الزام به ثبت شركتهاي مدني در مرجع ثبت شركتها است، ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت ‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه : 10 /10 /1401 شماره دادنامه : ۲۵۰۸ شماره پرونده : ۰۰۰۱۸۷۹ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي بهمن زبردست موضوع شكايت و خواسته : ابطال جزء ۲ از ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور در حمايت از كالاي ايراني موضوع تصويب ‌ نامه شماره ۴۹۸۰۳ / ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰ / ۵ / ۱۰ هيأت وزيران گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال جزء ۲ از ماده ۱ و مواد ۴ و ۵ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتـي كشور در حمايت از كالاي ايراني موضوع تصويب ‌ نامه شماره ۴۹۸۰۳ / ت۵۸۲۵۱هـ ـ 10 /5 /1400 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است : " به استحضار مي ‌رساند هيأت وزيران در آيين ‌ نامه موضوع تصويب ‌ نامه مورد اعتراض كه به استناد ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب ۱۳۹۸ تصويب شده مواردي را مقرر كرده كه به شرح ذيل مغاير قانون، خارج از حدود اختيارات و قابل ابطال به نظر مي ‌رسند . در جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه مورد اعتراض گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ) چنين تعريف شده : « مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي به منظور تسهيل و گسترش فعاليت اقتصادي و تجاري براي يك دوره محدود و بر اساس قراردادي كتبي با مشخص بودن نوع فعاليت و ضوابط و شرايط متقابل و مربوط به آن كه پس از ثبت در مرجع شركت‌ ها در قالب شركت مدني و با رعايت موازين اسلامي و منع اضرار به غير و منع انحصار رسميت خواهد داشت .» اينكه در اين جزء از آيين ‌ نامه عبارت مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي ذكر شده در حالي كه ماده قانون استنادي يعني ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني چنين مقرر كرده كه « وزارت امور اقتصادي و دارايي موظف است با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و وزارتخانه ‌هاي ذي ‌ربط در جهت حمايت از تجميع توانمندي‌ هاي شركت‌ها و تقويت آنها با رعايت مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار ظرف مدت ۶ ماه پس از لازم‌ الاجرا شدن اين قانون آيين ‌ نامه « تشويق به مشاركت » با رويكرد تجميع توان فني، مالي، تسهيلاتي و اعتباري و ثبت شركت براي آن دسته از شركت‎هايي كه به شكل ادغام و يا گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ) با يكديگر مشاركت مي ‌كنند را تهيه كند و به تصويب هيأت وزيران برساند » به معني اين است كه ماده ۱۵ قانون مذكور منحصراً در خصوص شركت‌ ها بوده، مطلقاً ارتباطي با اشخاص حقيقي ندارد . لذا ذكر عبارت « شخص حقيقي » در جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه مورد اعتراض مغاير با نص ماده ۱۵ قانون مارالذكر است . همچنين از آنجا كه حكم اين جزء مستلزم ثبت قرارداد مشاركت مدني در مرجع ثبت شركت‌ ها است و چنين الزامي مغاير شماري از مواد قانوني مربوطه در قوانين مدني و تجارت و نيز ماده دوم قانون راجع به ثبت شركت‌ها است و قانوناً مشاركت اشخاص در قالب شركت مدني نيازي به ثبت در مرجع ثبت شركت‌ها ندارد . درخواست ابطال جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه و حكم مقرر در آن را دارم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " هيأت وزيران در جلسه ۱۴۰۰ / ۵ / ۶ به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي ( با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و وزارتخانه‌هاي ذي ربط ) و به استناد ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب ۱۳۹۸ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده مذكور را به شرح زير تصويب كرد : آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني ۲ ـ گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ): مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي به منظور تسهيل و گسترش فعاليت اقتصادي و تجاري براي يك دوره محدود و بر اساس قراردادي كتبي با مشخص بودن نوع فعاليت و ضوابط و شرايط متقابل و مربوط به آن كه پس از ثبت در مرجع ثبت شركت ‌ ها در قالب شركت مدني و با رعايت موازين اسلامي و اصل منع اضرار به غير و منع انحصار رسميت خواهد داشت . .... ـ معاون اول رئيس جمهور " در پاسخ به شكايت مذكور، معاون حقوقي رئيس جمهور به موجب نامه شماره ۴۷۵۹۴ / ۱۶۱۳۶۷ ـ ۱۴۰۱ / ۹ / ۵ ضمن ارائه دفاعيات در رابطه با موضوع مورد شكايت، لوايح شمـاره ۹۱ / ۳۴۷۱۸ـ ۱۴۰۱ / ۲ / ۲۶ وزارت امـور اقتصادي و دارايـي و شمـاره ۶۰ / ۴۱۴۱۳ ـ ۱۴۰۱ / ۲ / ۶ وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال كرده است . مشروح دفاعيات به قرار زير است : " جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه مورد شكايت صرفاً ناظر بر تعريف « گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ) با عنايت به حكم مقرر در مـاده ۲۴ قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب ۱۳۹۵ بوده و در مقـام وضع حكم و آثار مترتب بر آن نيست، لذا هرچند گروه اقتصادي با منافع مشترك اعم از مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي تعريف شده لكن آنچه موضوع حكم آيين ‌ نامه بر اساس ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني خواهد بود، فقط آن دسته از شركت‌هايي خواهند بود كه به شكل گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ) با يكديگر مشاركت مي‌كنند شايان ذكر است كه ماده ۲۴ قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مقرر داشته است : « تشكيل گروه اقتصادي با منافع مشترك با مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي به منظور تسهيل و گسترش فعاليت اقتصادي و تجاري براي يك دوره محدود و بر اساس قراردادي كتبي پس از ثبت در مرجع ثبت شركت‌ها در قالب شركت مدني و ضوابط و شرايط مربوط به آن و با رعايت موازين اسلامي و اصل منع اضرار به غير و منع انحصار مجاز است » و تعريف جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه مورد شكايت در راستاي ماده قانوني اخيرالذكر است . چنان كه در درخواست متقاضي ابطال آيين ‌ نامه نيز اشاره شده، ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت به « تعريف اصطلاحات » مورد استفاده در آيين ‌ نامه تخصيص يافته است . نظر به اينكه تعريف « گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم )» در جزء ۲ اين ماده در انطباق كامل با تعريف ماده ۲۴ قانون احكام دائمي كشور نگاشته شده و لذا فاقد هرگونه ارزش تقنيني جديد و يا معارضت قانوني است، درخواست ابطال موضوع در ديوان عدالت اداري نيز فاقد وجاهت قانوني است . ايراد شاكي مبني بر استفاده از عنوان « شخص حقوقي » به جاي « شركت » در متن آيين ‎ نامه در صورتي مي‌توانست محل ايراد باشد كه « اشخاص حقوقي عمومي » شامل نهادهاي عمومي غير دولتي از قبيل شهرداري‌ها و ... بتوانند بدون اذن قانونگذار نسبت به تشكيل و ثبت كنسرسيوم اقدام نمايند . لذا بديهي است هرگونه تسهيل و تشويق به مشاركت موضوع اين آيين ‌ نامه ناظر بر « اشخاص حقوقي خصوصي » و به عبارت ديگر « شركت‎هايي » است كه با رعايت قانون تجارت يا قانون خـاص حسب مورد تشكيل شده باشند . لـذا صدور رأي به رد شكايت مورد استدعاست . " پرونده در اجراي ماده ۸۴ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري به هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري ارجاع شد و اين هيأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۴۲۳ـ ۱۴۰۰ / ۱۷۱۲ مواد ۴ و ۵ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني موضوع تصويب ‌ نامه شماره ۴۹۸۰۳ / ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰ / ۵ / ۱۰ هيأت وزيران را مغاير قانون تشخيص نداد و به رد شكايت رأي صادر كرد . رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت . رسيدگي به تقاضاي ابطال جزء ۲ از ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور در حمايت از كالاي ايراني موضوع تصويب ‌ نامه شماره ۴۹۸۰۳ / ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰ / ۵ / ۱۰ هيأت وزيران در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار گرفت . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۴۰۱ / ۱۰ / ۱۰ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف . هرچند به موجب ماده ۲۴ قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب ۱۳۹۵ / ۱۱ / ۱۰ مقرر شده است كه : « تشكيل گروه اقتصادي با منافع مشترك با مشاركت دو يا چند شخص حقيقي و حقوقي به‌ منظور تسهيل و گسترش فعاليت اقتصادي و تجاري براي يك دوره محدود و براساس قراردادي كتبي پس از ثبت در مرجع ثبت شركتها در قالب شركت مدني و ضوابط و شرايط مربوط به آن و با رعايت موازين اسلامي و اصل منع اضرار به‌ غير و منع انحصار مجاز است » ، ولي براساس ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب ۱۳۹۸ / ۲ / ۱۵ كه قانون مؤخر بر قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور است : « وزارت امور اقتصادي و دارايي موظّف است با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و وزارتخانه‌هاي ذيربط در جهت حمايت از تجميع توانمنديهاي شركتها و تقويت آنها با رعايت مواد ( ۲ ) و ( ۳ ) قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار ظرف مدت شش ‌ماه پس از لازم‌‌الاجرا شدن اين قانون، آيين ‌‌ نامه تشويق به مشاركت با رويكرد تجميع توان فني، مالي، تسهيلاتي و اعتباري و ثبت شركت براي آن دسته از شركتهايي كه به شكل ادغام و يا گروه اقتصادي با منافع مشترك ( كنسرسيوم ) با يكديگر مشاركت مي‌كنند را تهيه كند و به تصويب هيأت وزيران برساند .» نظر به اينكه حكم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني صرفاً متضمن وضع آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت در خصوص شركتها است، بنابراين حكم مقرر در قسمت اول جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت كه در اجراي حكم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني و در تاريخ ۱۴۰۰ / ۵ / ۶ به تصويب رسيده و درخصوص مشاركت اشخاص حقيقي نيز تعيين تكليف كرده است، با حكم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب سال ۱۳۹۸ مغايرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود . ب . براساس ماده ۲ قانون راجع به ثبت شركتها مصوب ۱۳۱۰ / ۳ / ۲ : « كلّيه شركتهاي ايراني مذكور در قانون تجارت ( سهامي ـ ضمانتي ـ مختلط ـ تعاوني ) كه در تاريخ اجراي اين قانون موجود و مطابق مقررات قانون تجارت راجع به ثبت و تطبيق تشكيلات خود با قانون مزبور عمل نكرده‌اند، بايد تا آخر شهريور ماه۱۳۱۰ تشكيلات خود را با مقررات قانون تجارت تطبيق نموده و مطابق قانون مزبور تقاضاي ثبت كنند ...» و به موجب ماده ۱۹۵ قانوت تجارت مصوب ۱۳۱۱ / ۲ / ۱۳ : « ثبت كلّيه شركتهاي مذكور در اين قانون الزامي و تابع جميع مقررات قانون ثبت شركتها است .» نظر به اينكه برمبناي موازين قانوني مذكور صرفاً ثبت شركتهاي موضوع قانون تجارت الزامي اعلام شده است، لذا قسمت دوم جزء ۲ ماده ۱ آيين ‌ نامه تشويق به مشاركت موضوع ماده ۱۵ قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني مصوب ۱۴۰۰ / ۵ / ۶ كه متضمن الزام به ثبت شركتهاي مدني در مرجع ثبت شركتها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري