رأي شماره 383489 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع:ابطال بند 2 بخشنامه شماره 53/020/350777 مورخ 1397/9/18 رئيس سازمان امور اراضي كشور

شماره 0002497 3/ 3/ 1402 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140231390000383489 مورخ 19/ 2/ 1402 با موضوع: «مقدمه و بند 1 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 مورخ 18/ 9/ 1397 رئيس سازمان امور اراضي كشور كه در خصوص زمان رسيدگي به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رأي بوده ابطال نشد . بند 2 بخشنامه مذكور كه بر اساس آن «چنانچه مستأجر از زمان صدور رأي هيأت نظارت تا زمان قطعيت رأي و پرداخت هزينه ها به وي اقدامات اجرايي در راستي اجراي طرح را نموده باشد با رعايت شرايط ذيل مراجع واگذاري مكلف به اعطاي مهلت لازم به مجري طرح (مستأجر) و انعقاد يا تمديد قرارداد اجاره مي باشند بديهي است در پايان مهلت اعطايي در چهارچوب قوانين و مقررات جاري اقدامات لازم معمول ميگردد» ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير دفتر كل معاونت قضايي هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 19/ 2/ 1402 شماره دادنامه: 140231390000383489 شماره پرونده: 0002497 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: سازمان امور اراضي كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 ـ 18/ 9/ 1397 رئيس سازمان امور اراضي كشور گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 222365/ 102 ـ 10/ 8/ 1400 اعلام كرده است كه : " مستفاد از مفاد تبصره 3 و 4 ذيل ماده 33 اصلاحي و مواد 8 و 9 آيين نامه اجرايي ماده 33 اصلاحي و تبصره هاي ذيل آن، در صورت عدم پيشرفت فيزيكي طرح و اتمام مدت قرارداد واگذاري و صدور رأي فسخ و استرداد اراضي توسط هيأت نظارت ماده 33، پس از قطعيت آراي صادره به موجب انقضاي مدت اعتراض متقاضيان (سه ماه بعد از ابلاغ) و يا تأييد و ابرام رأي از سوي شعب ديوان عدالت اداري، مديريت امور اراضي مي بايست اقدامات قانوني مقتضي، منجمله: تقويم بهاي روز هزينه هاي مستأجر توسط كارشناس رسمي دادگستري، تأمين و پرداخت هزينه هاي مجري و يا توديع وجه آن در صندوق ثبت، جايگزيني متقاضي واجد شرايط در صورت پرداخت كليه هزينه هاي مستأجر، ابلاغ مراتب فسخ قرارداد به دفترخانه اسناد رسمي، تنظيم صورت مجلس خلع يد اراضي ملي و غيره را در دستوركار قرار داده و از معطل ماندن اراضي جلوگيري نمايد. به موجب بخشنامه مورد شكايت اتخاذ تصميم مقتضي نسبت به آراء قطعي اجرا نشده هيأت نظارت دال بر تمديد و تعيين مهلت نسبت به فسخ و يا استرداد با حصول شرايطي، تسهيل و ممكن گرديده است. اين در حالي است كه : اولا: به موجب مفاد تبصره 3 و 4 ذيل ماده 33 اصلاحي و مواد 8 و 9 آيين نامه اجرايي ماده 33 اصلاحي و تبصره هاي ذيل آن، شرايط قانوني تثبيت و تنفيذ رأي فسخ و استرداد اراضي توسط هيأت نظارت ماده 33 شفاف تبيين و اقدامات و تكاليف تبعي مديريت هاي امور اراضي در استان ها متعاقب تأييد رأي هيأت نيز بيان گرديده است. حال آن كه بخشنامه سازمان امور اراضي رويكردي كاملاً متفاوت از رويه ها و تشريفات قانوني مورد بحث را تعيين و ابلاغ نموده است . ثانيا: به موجب مفاد ماده 33 اصلاحي و ماده 7 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده 33 اصلاحي، رأي صادره از سوي هيأت نظارت از تاريخ ابلاغ، ظرف مدت سه ماه قابل اعتراض در ديوان عدالت اداري مي باشد. لذا قطعيت آراء ناشي از ابرام و تأييد رأي هيأت نظارت توسط مراجع قضايي و يا شعب ديوان و يا عدم اعتراض فرد به رأي هيأت موصوف در موعد مقرر به موجب بخشنامه مورد بحث و اختياري كه خارج از ضوابط قانوني جهت تمديد و تعيين مهلت نسبت به آراء قطعي اجرا نشده هيأت نظارت وضع گرديده، مخدوش و بي اعتبار خواهد شد . ثالثا: در مقدمه مفاد بخشنامه ابلاغي سازمان امور اراضي چنين آمده است: «... فسخ و پايان دادن به رابطه قراردادي، راهكار و اختيار ثانوي است و اصل اوليه، عدم برهم زدن قرارداد و ضرورت پايبندي به آن است...»، در صورتي كه هيأت نظارت ماده 33 با تكيه بر اختيارات و مباني قانوني مندرج در ماده 33 اصلاحي و مفاد ماده 5 آيين نامه اجرايي آن و در مواردي در ادامه امهال هاي ماضي، رأي به فسخ و استرداد متقاضيان مشمول را صادر نموده است . بنا به مراتب بخشنامه مذكور مغاير با قوانين ياد شده و خارج از حدود اختيارات واضع تشخيص و ابطال آن از تاريخ تصويب در هيأت عمومي ديوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا مي باشد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53ـ18/ 9/ 1397 "رئيس محترم سازمان جهادكشاورزي استان ... سلام عليكم؛ پيرو بخشنامه شماره 342139/ 020/ 53ـ17/ 6/ 1397 موضوع تأكيد بر رعايت حقوق مستأجرين اراضي ملي و دولتي و لزوم حضور مجريان در جلسه هيأت نظارت و در راستاي سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي و حمايت از توليد ملي و رشد اقتصادي و توسعه ملي كشور و مقابله نرم با جنگ اقتصادي استكبار جهاني و نظر به اينكه هدف از قانون اصلاح ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع، نظارت به هنگام و مؤثر بر اجراي طرح ها و جلوگيري از معطل ماندن عرصه هاي مورد واگذاري و تعيين تكليف آنها مي باشد و با عنايت به اينكه مطابق قاعده عام ناظر بر قراردادها در فقه و قانون مدني، فسخ و پايان دادن به رابطه قراردادي راهكار و اختيار ثانوي است، و اصل اوليه عدم بر هم زدن قرارداد و ضرورت پايبندي به آن است و از آنجا كه مقنن و هيأت وزيران بر همين مبناي فقهي و قانوني در ماده 33 اصلاحي و نيز آيين نامه اجرايي آن با تصريح و تأكيد بليغ، تداوم رابطه قراردادي با مستأجرين را مورد حكم قرارداده به ترتيبي كه در ماده 3 اصلاحي حتي در مورد خلاف بّين امكان تمديد قرارداد و تعيين مهلت پيشبيني شده است و در بند ) ي ( ماده 1 آيين نامه اجرايي ماده 33 نيز هيأت وزيران انتخاب راهكار تمديد و تعيين مهلت را ) كه مطابق موازين فقهي و قانوني راهكار اولي مي باشد ( در مورد خلاف بّين كه تعلل و تخلف آشكار قابل اغماض نيست در صلاحيت هيأت نظارت قرار داده است و از آنجا كه در مواردي قبلاً رأي قطعي به فسخ قرارداد و استرداد اراضي از مجريان طرح ها صادر شده است براساس تبصره 4 اصلاحي ماده 33 اصلاحي قانون مذكور تحقق فسخ از طريق اجراي رأي در دفترخانه مربوطه معلق بر تأمين اعتبار و پرداخت هزينه هاي مجريان با توديع آن در صندوق ثبت مي باشد. با توجه به محدوديت هاي بودجه اي به ويژه در مقطع فعلي و در زمينه تأمين و تخصيص اعتبارات مورد نياز كه حتي در صورت تأمين اعتبار و اجراي رأي فسخ و خلع يد و لزوم حفاظت و نگهداري از اعياني احداثي از سوي مستأجرين و عدم تمايل ساير اشخاص به جايگزيني در اين قبيل طرح ها عليرغم بارگذاري اطلاعات طرح هاي فسخ شده در پايگاه اطلاع رساني سازمان، معوق ماندن حقوق قانوني دولت، و از سوي ديگر اقدامات اجرايي برخي از مجريان در راستاي طرح در فاصله زماني صدور به بهره برداري نيز رسيده است و تغيير شرايط مجري يا مجريان طرح از حيث اهليت فني و رأي هيأت نظارت و قطعيت آن كه بعضًا اعتباري را در بر دارد. بنابراين و در اجراي تبصره 2 ماده 3 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور موضوع تصويبنامه شماره 395708/ ت51184هـ ـ 22/ 7/ 1394 هيأت وزيران راجع به ايجاد وحدت رويه و نظارت بر عملكرد هيأت هاي نظارت از سوي اين سازمان و به منظور تعيين تكليف عرصه هاي موضوع رأي هيأت نظارت و جلوگيري از تضييع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحميل هزينه هاي مجري طرح به دولت از تاريخ ابلاغ اين بخشنامه مقرر مي دارد: 1ـ با عنايت به اينكه براساس قانون اصلاح ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور هيأت نظارت استان مكلف است با توجه تعريف خلاف بّين در بند (ي) ماده 1 آيين نامه اجرايي قانون مذكور، در موارد خلاف بّين نسبت به فسخ يا تمديد و تعيين مهلت و يا استرداد زمين تصميم گيري نمايد. بنابراين رويكرد قانون و آيين نامه اجرايي آن حتي در صورت احراز خلاف بّين، امكان تمديد و تعيين مهلت را فرض كرده است. لذا هيأت نظارت استان با عنايت به مراتب مذكور و شرايط زماني مجاز است حداكثر مساعدت را براي ايجاد مهلت مناسب جهت اجراي طرح ها مدنظر قرار دهد . 2ـ چنانچه مستأجر از زمان صدور رأي هيأت نظارت تا زمان قطعيت رأي و پرداخت هزينه ها به وي اقدامات اجرايي در راستاي اجراي طرح را نموده باشد. با رعايت شرايط ذيل مراجع واگذاري مكلف به اعطاي مهلت لازم به مجري طرح ) مستأجر ( و انعقاد يا تمديد قرارداد اجاره مي باشند بديهي است در پايان مهلت اعطايي در چهارچوب قوانين و مقررات جاري اقدامات لازم معمول ميگردد. شرايط تمديد و تعيين مهلت نسبت به آراء فسخ و يا استرداد اجراء نشده : 1ـ ارائه درخواست كتبي مستأجر اوليه با توجيهات لازم مبني بر تمايل و تغيير شرايط قبلي و انجام تعهدات همراه با جواز تأسيس و موافقت مراجع ذيربط و جدول زمانبندي جديد مطابق طرح مصوب به مديريت امور اراضي استان . 2ـ بازديد عوامل نظارتي از طرح مورد نظر و ارائه گزارش جديد مبني بر اقدامات مجري از زمان صدور رأي و تغييرات حاصله در پيشرفت فيزيكي طرح . 3ـ تأييد هيأت نظارت استان مبني بر تغيير در پيشرفت فيزيكي طرح از زمان صدور رأي تا زمان درخواست مستأجر . 4ـ موافقت كميسيون ذيربط واگذاري . 5 ـ پرداخت هزينه هاي دادرسي و كارشناسي و سپردن تعهدنامه رسمي توسط مجري طرح مبني بر آمادگي براي انجام تعهدات و اجراي طرح در زمانبندي مشخص ـ رئيس سازمان امور ارضي كشور ." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر امور حقوقي سازمان امور اراضي كشور به موجب لايحه شماره 488811/ 026/ 53 ـ 8/ 12/ 1400 توضيح داده است كه : ” 1ـ مجمع تشخيص مصلحت نظام در اصلاحيه ماده واحده قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع در سال 1390 با اصلاح تبصره 4 ذيل ماده واحده برخلاف سياق قانون سال 1386 ملاك و مبناي اعلام رأي قاضي يا تصميم نهايي هيأت نظارت را تأمين و پرداخت هزينه مجري طرح قرار داده است بنابراين صرف مرور زمان مقرر جهت اعتراض مجري يا صدور رأي از مراجع قضايي ملاك و مستلزم تأمين و پرداخت هزينه هاي مجري طرح بوده بنابراين تصرفات بعد از صدور رأي هيأت نظارت مجري مناط ابلاغ رأي نبوده و بدواً طرح را كماكان تنفيذ و مشروع دانسته است . 2ـ قانونگذار در مواد 219 الي 225 قانون مدني، تحت عنوان «قواعد عمومي قراردادها» به بررسي آنها پرداخته و اولين اصلي كه مقنن در اين مواد به آن پرداخته است اصل لزوم مي باشد و اين همان اصلي است كه فقها از آن به «اصاله اللزوم» برگرفته از آيه شريفه (يا ايها الذين آمنوا اوفوا بالعقود) تعبير مي كند. معنا و مفهوم اصل لزوم در اصطلاح حقوقي آن است كه هرگاه قراردادي صحيحاً منعقد شد، اصل بر آن است كه بين طرفين لازم الاتباع مي باشد و بايد به تعهداتي كه ضمن آن نمودهاند وفادار باشند. 3ـ با عنايت به شرايط ظالمانه تحريم هاي همه جانبه جهاني بر كشور و كمبود نقدينگي و همچنين نياز به واردات مواد اوليه يا قطعات به دليل همين تحريم ها و يا به تعبير مقامات «جنگ تمام عيار اقتصادي» امكان اجراي برخي از برخي از طرح ها از خارج كشور عملاً طرح ها در مواعد قانوني و حتي با اعطاي مهلت و تمديد امري خارج از اختيار مجري بوده و به طور قطع از مصاديق قوه قاهره و فورس ماژور مي باشد. 4ـ با تمامي اين اوصاف و شرايط اين سازمان با رايزني مقامات بالادستي و بررسي مبالغ مورد نياز براي تأمين هزينه اعياني هاي ايجاد شده جهت پرداخت به مجريان طرح هاي منتهي به فسخ و برآورد ميزان انگيزه و مشاركت افراد متقاضي جايگزيني اين گونه طرح ها كه متأسفانه به ضرر بيت المال از همه جانب اولاً: عدم افزايش توليد و بهره وري، ثانياً: عـدم ايجاد و افزايش اشتغالزايـي، ثالثاً ايجاد خوداتكايي و عدم وابستگي كه كراراً مورد تأكيد و تكـرار مقام معظم رهبري مد ظله العالي در بيانات و نشست ها قرار گرفته است . 5 ـ عليهذا در اجراي تبصره 2 ماده 3 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور موضوع تصويبنامه شماره 395708/ ت51184هـ ـ 22/ 7/ 1394 هيأت وزيران راجع به ايجاد وحدت رويه و نظارت بر عملكرد هيأت هاي نظارت از سوي اين سازمان و به منظور تعيين تكليف عرصه هاي موضوع رأي هيأت نظارت و جلوگيري از تضييع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحميل هزينه هاي مجري طرح به دولت با اين شرايط تمديد و تعيين مهلت نسبت به آراء فسخ و يا استرداد اجرا نشده را در بخشنامه ابلاغ نموده است . لذا بخشنامه معترض عنه با در نظر گرفتن شرايط و اختيارات مصرح قانوني و در چهارچوب مقررات و با در نظر گرفتن شرايط ويژه كشور تنظيم و ابلاغ گرديده است ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 19/ 2/ 1402 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع مصوب 25/ 5/ 1346: «در هر استان هيأت پنج نفره نظارت با حكم وزير جهاد كشاورزي، مركب از رئيس سازمان جهاد كشاورزي، مديركل منابع طبيعي، مدير امور اراضي استان، رئيس دستگاه اجرايي صادركننده موافقت اصولي و پروانه بهره برداري يا نماينده تام الاختيار وي (حسب مورد) و يك نفر كارشناس در رشته مربوط به طرح تشكيل مي گردد و در موارد خلاف بّين نسبت به فسخ يا تمديد و تعيين مهلت و يا استرداد زمين تصميم گيري خواهد شد» و به موجب تبصره 2 ماده 3 آيين نامه اجرايي ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوب 22/ 6/ 1394 هيأت وزيران: «دفتر مركزي هيأت هاي نظارت در سازمان امور اراضي كشور مستقر بوده و تعيين روش هاي كلي، تهيه و ابلاغ ضوابط، ايجاد وحدت رويه اجرايي، تدوين برنامه سالانه هيأت هاي نظارت و ارزيابي و بررسي حقوقي و نظارت بر عملكرد هيأت هاي نظارت استاني را با مسئوليت رئيس سازمان مذكور برعهده دارد». بنا به مراتب فوق، مقدمه و بند 1 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 ـ 18/ 9/ 1397 رئيس سازمان امور اراضي كشور كه درخصوص زمان رسيدگي به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رأي بوده و در راستاي قوانين و مقررات مذكور صادر شده است، خارج از حدود اختيار مقام واضع مقرره و مغاير با قوانين نيست و ابطال نشد . ب. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع مصوب 25/ 5/ 1346: «در هر استان هيأت پنج نفره نظارت با حكم وزير جهاد كشاورزي، مركب از رئيس سازمان جهاد كشاورزي، مديركل منابع طبيعي، مدير امور اراضي استان، رئيس دستگاه اجرايي صادركننده موافقت اصولي و پروانه بهره برداري يا نماينده تام الاختيار وي (حسب مورد) و يك نفر كارشناس در رشته مربوط به طرح تشكيل ميگردد و در موارد خلاف بّين نسبت به فسخ يا تمديد و تعيين مهلت و يا استرداد زمين تصميم گيري خواهد شد.» بنابراين قاعدهگذاري براي هيأت پنج نفره نظارت با سالانه حقوقي مطمح نظر در اين ماده مغايرت دارد و تبصره 2 ماده 3 آيين نامه اجرايي ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوب 22/ 6/ 1394 هيأت وزيران كه اشعار مي دارد: «دفتر مركزي هيأت هاي نظارت در سازمان امور اراضي كشور مستقر بوده و تعيين روش هاي كلي، تهيه و ابلاغ ضوابط، ايجاد وحدت رويه اجرايي، تدوين برنامه سالانه هيأت هاي نظارت و ارزيابي و بررسي حقوقي و نظارت بر عملكرد هيأت هاي نظارت استاني را با مسئوليت رئيس سازمان مذكور برعهده دارد»، براي رئيس سازمان امور اراضي كشور صلاحيتي به منظور قاعدهگذاري براي هيأت هاي نظارت ايجاد نمي كند. ثانيًا سازوكار مربوط به اقدامات انجام شده پس از صدور رأي هيأت نظارت كه در مقرره مورد شكايت بيان گرديده، مغاير با ضوابط مندرج در مواد 6 و 7 آيين نامه اجرايي ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوب 22/ 6/ 1394 هيأت وزيران است كه براي نمونه مقرر كرده: «آراي هيأت نظارت ظرف سه ماه از تاريخ ابلاغ قابل اعتراض در ديوان عدالت اداري مي باشد» و در نتيجه خارج از حدود اختيار مرجع صادركننده بخشنامه مورد اعتراض است. بنا به مراتب فوق، بند 2 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 ـ 18/ 9/ 1397 رئيس سازمان امور اراضي كشور خلاف قانون و خارج از صلاحيت مقام واضع مقرره مزبور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. با اعمال ماده 13 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري و تسري اثر ابطال مقرره فوق به زمان صدور آن موافقت نشد . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين