راي شماره 1169- 1170هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره 1 بند چ ماده 3 آيين نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار موضوع تصويب نامه شماره 130730 /ت54153هـ - 4 /10 /1397 هيات وزيران

شماره0001771 - 12 /7 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه‌هاي 140109970905811169 و 140109970905811170 مورخ 1401/6/22 با موضوع: «تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار مقرر شده است كه: «مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير كشور متناسب با درجه شهرداري تعيين مي‌شود» صرفاً از آن جهت كه بر مبناي آن وظيفه تعيين مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مربوط توسط هيأت وزيران انجام نشده است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 1401/6/22 شماره دادنامه: 1170 ـ 1169 شماره پرونده : 0002939 ـ 0001771 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقايان موسي الرضا حاجي بگلو و سجاد كريمي پاشاكي موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 1 بند «چ» ماده3 آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار موضوع تصويب نامه شماره 130730/ت54153هـ ـ 1397/10/4 هيأت وزيران گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست‌هاي جداگانه ابطال آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار موضوع تصويب نامه شماره 130730/ت54153هـ ـ 1397/10/4 هيأت وزيران را خواستار شده‌اند و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده‌اند كه: الف ـ متن دادخواست آقاي موسي الرضا حاجي بگلو: "بر اساس قسمت 5 بند (ج) ماده 3 آيين‌نامه مذكور براي انتخاب شهردار در شهرهاي با جمعيت بيش از يك ميليون نفر، داشتن 9 سال تجربه مديريت ارشد ضروري است و مطابق تبصره 4 ذيل ماده 3 منظور از مديريت پايه مياني و ارشد، سطوح مديريت‌هاي مندرج در مصوبه شماره 579095 ـ 1395/4/1 شوراي عالي اداري است. در ماده 1 مصوبه شماره 579095 شوراي عالي اداري بيان شده كه منظور از مديران ارشد، آن دسته از مديراني مي ‎ باشند كه وظيفه سياست‌گذاري خط مشي‌گذاري، برنامه‌ريزي كلان، هـدايت و نظارت عاليه بر عملكرد دستگاه را در واحدهاي ستادي به عهده دارند. هرچند در اين قسمت مثالي ذكر نشده و مشخص نيست منظور شوراي عالي دقيقاً كدام پست‌ها و سمت‌ها است ولي بر اساس آنچه در تعريف مديران مياني و ذكر مصاديق آن آمده است، طبيعتاً مديران ارشد بايد در جايگاه و رتبه بالاتري نسبت به مديران كل و معاونين آنها و معاون سازمان‌ها باشند و بر اين اساس دامنه مصاديق مديران ارشد بسيار محدود خواهد بود. بر اساس جدول شماره 1 مندرج در ذيل ماده 2 مصوبه مذكور براي انتصاب افراد در مديريت‌هاي ارشد، حداقل 10 سال تجربه خدمت دولتي مرتبط و 4 سال تجربه در سمت مديريت سطح قبل ضروري است با توجه به مراتب فوق آنچه از مجموع شرايط مندرج در آيين‌نامه هيأت وزيران و مصوبه شوراي عالي اداري استنباط مي‌گردد اين است كه هيأت وزيران براي انتخاب شهردار در شهرهاي با جمعيت بيش از يك ميليون نفر محدوديت‌هاي فراواني اعمال كرده است چرا كه بر اساس مصوبه شوراي عالي اداري براي احراز پست مديريت ارشد داشتن حداقل 10 سال تجربه دولتي و براي انتخاب شدن به عنوان شهردار داشتن حداقل 9 سال سابقه مديريت ارشد ضروري است و بر اين اساس آيين‌نامه مذكور عملاً امكان استفاده از جوانان و نخبگان و حتي افراد با تجربه را سلب كرده است كه اين امر در نهايت در تضاد با برخي مقررات قانوني و مخالف حقوق و مصالح شهروندان است كه اهم دلايل غيرقانوني بودن آيين‌نامه به شرح زير مي‌باشد: اولاً: شهرداري نهادي عمومي غيردولتي و محلي است و انتخاب مديريت شهري توسط نمايندگان منتخب مردم انجام مي‌شود به عبارتي اعمال حاكميت مردم در سرنوشت خود اقتضا دارد در انتخاب شهردار ملاك اصلي اراده مردم و شهروندان باشد نه تشخيص و تصميم مقامات دولتي كه اين امر در اصول 6، 56، 58، 59 و 100 قانون اساسي مورد تأكيد قرار گرفته است و آيين‌نامه مذكور از اين حيث با حق اعمال اراده مردم در تعارض بوده و محدوديت‌هاي فراواني براي شوراي شهر ايجاد كرده است. ثانياً: براساس اصل 103 قـانون اساسي، استـانداران، فرمـانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين مي‌شوند در حدود اختيارات شوراها ملزم به رعايت تصميمات آنها هستند بنابراين مطابق قانون اساسي مقامات دولتي ملزم هستند تابع تصميمات شورا باشند. مفاد ماده 3 آيين‌نامه اجرايي احراز تصدي سمت شهردار و ماده 2 اين آيين‌نامه در تعارض آشكار با فلسفه وجودي شوراها و اعمال حاكميت اراده مردم و در تعارض با اصل يكصد و سه قانون اساسي مي‌باشد. ثالثاً: مقام معظم رهبري در بيانيه گام دوم انقلاب فصل جديد حيات و حكمراني را در جمهوري اسلامي تبيين كرده‌اند و در اين منشور مهم و زيربنايي تأكيد داشته‌اند، نيروي انساني مستعد و كارآمد مهمترين ظرفيت اميدبخش كشور است و محور تحقق نظام پيشرفته اسلامي جوانان هستند و حضور مديران، كارگزاران و انديشمندان جوان را در همه عرصه‌هاي سياسي، اقتصادي و فرهنگي ضروري مي‌دانند. بنابراين با آنكه حضور حداكثري جوانان مورد تأكيد فراوان مقام معظم رهبري است در آيين‌نامه مذكور اين موضوع با محدوديت‌هاي فراواني مواجه شده و عملاً آيين‌نامه در تعارض با سياست‌هاي كلي نظام و بيانيه گام دوم مي‌باشد. رابعاً: در شرايط فعلي كه تجربه نشان داده است بسياري از مديران سابق مبتلا به سياست زدگي و محافظه كاري شده‌اند و به لحاظ شرايط سني و جسمي توان و انرژي كافي براي كار جهادي و شبانه‌روزي ندارند اعتماد به جوانان و مديران جوان انقلابي مي‌تواند همانند سال‌هاي آغازين انقلاب و به ويژه دوران دفاع مقدس نتايج بسيار مطلوبي را براي مردم و نظام در پي داشته باشد و متأسفانه آيين‌نامه هيأت وزيران و محدوديت‌هاي فراوان اعمال شده عملاً اين فرصت طلايي را سلب مي‌كند. لذا با عنايت به مراتب فوق و در اجراي سياست‌هاي كلي نظام و تأكيدات فراوان مقام معظم رهبري و به علت مغايرت آيين‌نامه مذكور با اصول مترقي قانون اساسي و تعارض آن با اعمال حاكميت مردم و شهروندان بدواً صدور دستور موقت مبني برعدم الزام شوراها به رعايت مفاد آن و در نهايت ابطال آيين‌نامه مذكور مورد استدعاست." ب ـ متن دادخوست آقاي سجاد كريمي پاشاكي: "به استحضار مي‌رساند مقنن در ماده 82 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهردار مصوب 1375 با اصلاحات بعدي عنوان داشت: شرايط احراز تصدي سمت شهردار طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد. بر همين مبنا هيأت وزيران نسبت به تصويب اين آيين‌نامه اقدام نمود و طي تبصره 1 ماده 3 آن وضع كرد: مدارك و رشته‌‌هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير كشور متناسب با درجه شهرداري تعيين مي‌‌شود. لذا به دلايل ذيل اين تبصره بر خلاف قوانين بعدالاشاره است . در ماده 82 تكليف وضع شرايط احراز تصدي سمت شهردار از سوي مقنن بر عهده هيأت وزيران نهاده شده است و شرايط احراز اعم از تعيين مدرك و رشته تحصيلي مي‌باشد لذا واسپاري آن به وزير كشور برخلاف اراده مقنن در ماده مارالبيان مي‌باشد . واسپاري تعيين مدرك و رشته‌هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير و واگذاري اين امر توسط اين مقام به معاون عمراني وزارت كشور طي بخش ستاره بند 2 بخشنامه شماره 210557 ـ 1397/11/13، عملاً باعث عدم ثبات در موضوع انتخاب شهرداران و شناور بودن مدرك تحصيلي به تشخيص معاون عمراني وزير كشور شده به نحوي كه در هر دوره شورايي جديد، تعدادي از مدارك تحصيلي به ويژه در خصوص برخي از اشخاص ذي‌نفوذ به آن اضافه مي‌شود كه حتي شايد ارتباطي با ماهيت مديريت شهري نيز نداشته باشد لذا اين عدم ثبات خود باعث حاكميت سليقه شده كه با وصف تنظيم و تنسيق بخش قوانين و مقررات مخالف دارد. حتي مفروض بر امكان واسپاري تعيين مدارك و رشته تحصيلي از سوي هيأت وزيران موضوع تبصره 1 ماده 3 آيين‌نامه شرايط احراز شهردار، بنا به مدلول ماده 104 و تبصره ذيل ماده 112 قانون استخدام كشوري، اين امر از تكاليف و وظايف سازمان امور اداري و استخدامي مي‌باشد. چرا كه تعيين شرح وظايف شغلي و نيز مـدارك تحصيلي مرتبط با تصدي مشاغل در زمـاني كه مقنن براي آن مرجعي مشخص نكرده باشد بر اساس تكاليف حاكم بر سازمان امور اداري و استخدامي، بر عهده اين سازمان است و در اين ميان هيأت وزيران مفروض بر امكان واسپاري تعيين و تطبيق مدرك براي تصدي سمت شهردار، مي‌بايست سازمان امور اداري و استخدامي را صالح بر اين امر مي‌دانست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار ......... ماده 3ـ كساني را مي‌توان به سمت شهردار انتخاب كرد كه داراي شرايط زير باشند: چ ـ حداقل مدرك تحصيلي كارشناسي مرتبط و سابقه اجرايي به شرح زير: ............. تبصره1ـ مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير كشور متناسب با درجه شهرداري تعيين مي‌شود. ........ ـ معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رييس جمهوري) به موجب لايحه شماره 46541/156836ـ 1400/12/7 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "به موجب ماده 82 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي «شرايط احراز سمت شهردار طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد». بر اساس همين صلاحيت قانوني، هيأت وزيران مبادرت به تصويب آيين‌نامه مورد شكايت نموده و به موجب آن شرايط قانوني احراز تصدي سمت شهردار را در ماده 3 آيين‌نامه و از جمله با توجه به ميزان جمعيت شهرها در بند (ج) اين ماده مورد اشاره قرار داده است، بنابراين تعبير شاكي از شرايط مذكور به «محدوديت» ناشي از عدم توجه به صلاحيت قانوني ياد شده بوده و در نتيجه نمي‌تواند از مصاديق مغايرت مصوبه با قوانين جاري كشور و از جمله اصول قانون اساسي به شمار رود. نظر به مراتب فوق و با عنايت به اينكه شكايت مطروحه فاقد الزامات شكلي و جهات و مباني معتبر ماهوي بوده و برداشت‌هاي شاكي از قوانين و مقررات جاري كشور در حدي نيست كه مثبت مغايرت مصوبه مورد شكايت با قوانين موضوعه باشد. تقاضاي صدور رأي به رد شكايت را دارم." رئيس مركز مديريت عملكرد، بازرسي و امور حقوقي وزارت كشور نيز به موجب لوايح شماره 213817 ـ 1400/12/14 و 134940 ـ 1400/8/24 به طور خلاصه توضيح داده است كه: " هدف از تصويب آيين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين، كابردي كردن و در راستاي هرچه بهتر اجرا شدن قوانين مي ‎ باشد و آيين‌نامه مذكور نيز بر همين منوال بوده است. آيين‌نامه اجرايي موضوع شكايت در راستاي سياست ‎ هاي كلي نظام اداري ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري مبني بر دانش‌گرايي، شايسته سالاري و اخلاق اسلامي در نصب و ارتقاي مديران، خدمات‌رساني برتر، نوين و كيفي به منظور ارتقاي سطح رضايت ‎ مندي و اعتماد مردم و از طرفي منطبق با سياست‌هاي ابلاغي كلي نظام قانونگذاري مبتني بر جلب مشاركت حداكثري مردم، عدالت محوري در قوانين و اجتناب از تبعيض ناروا بوده است. هيأت وزيران در راستاي حدود اختيارات و صلاحيت وضع مقررات تفويضي موضوع اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي، آيين‌نامه مذكور را تصويب و از جهت رعايت اصول قانونگذاري و قانون‌نويسي و انطباق با قانون نيز مورد تأكيد قسمت اخير اصل 138 بوده و تاكنون نيز از طرف رياست مجلس شوراي اسلامي مغايرتي اعلام نشده است. در فراز پاياني اصول 100، 101، 104 و 106 قانون اساسي حدود، صلاحيت، نحوه تشكيل و ... شوراهاي اسلامي كشور موكول به تعيين آن توسط قانون شده است. بر اساس حكم مقرر قانون اساسي، قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده و برابر ماده 82 قانون مذكور، شرايط احراز و تصدي سمت شهردار طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد. لازم بود شاكي دقيقاً مشخص و تحليل نمايد اين آيين‌نامه با كدام قسمت از مستندات اشاره شده مغايرت دارد. برابر فراز پاياني اصل 138 قانون اساسي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستند، مصوبه مذكور به استحضار رئيس مجلس وقت و تأييد ايشان رسيده كه مبين عدم مغايرت آن با قانون مي‌باشد. لذا درخواست رد دادخواست شاكيان مورد استدعاست." موضوع در راستاي اجراي ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري به هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ارجاع شد و اين هيأت به موجب دادنامه شماره 140109970906010273ـ 1401/5/5 آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار مصوب سال 1397 هيأت وزيران را به استثناي تبصره 1 بند (چ) ماده 3 قابل ابطال تشخيص نداد و به رد شكايت رأي صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به تقاضاي ابطال تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار موضوع تصويب نامه شماره 130730/ت54153هـ ـ 1397/10/4 هيأت وزيران در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/6/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسـان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 82 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي، شرايط احراز تصدي سمت شهردار طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد و در اجراي حكم مقرر در اين ماده، آيين‌نامه مذكور با عنوان «آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار» در قالب تصويب‌نامه شماره 130730/ت54153 هـ ـ 1397/10/4 هيأت وزيران به تصويب هيأت مزبور رسيده است. با توجه به اينكه به موجب تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آيين‌نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار مقرر شده است كه: «مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير كشور متناسب با درجه شهرداري تعيين مي‌شود» و مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مرتبط نيز از جمله شرايط احراز تصدي سمت شهردار است كه تعيين آن براساس ماده 82 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران برعهده هيأت وزيران گذاشته شده، بنابراين تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آيين‌نامه اجرايي شرايط احـراز تصدي سمت شهردار صرف نظر از عناوين مدارك و رشته‌هايي كه در اجراي آن تعيين شده، صرفاً از آن جهت كه برمبناي آن وظيفه تعيين مدارك و رشته‌هاي تحصيلي مربوط توسط هيأت وزيران انجام نشده، خارج از حدود اختيار و مغاير با ماده 82 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري