راي شماره 2270093 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بندهاي 1 و 2 از تصويب نامه شماره 24452 مورخ 1397/03/01 هيات وزيران

تاريخ دادنامه: 1402/8/30 شماره دادنامه: 140231390002270093 شماره پرونده: 0200084 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي عليرضا محمدي طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 رياست جمهوري گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بندهاي 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 رياست جمهوري را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "رئيس جمهور در اجراي ماده 17 تصويب ‌نامه شماره 1127128 مورخ 1396/12/28 شوراي‌عالي اداري، بخشنامه ‌اي را به تاريخ 1397/3/1 تحت شماره 24452 خطاب به تمامي وزارتخانه ‌ها، مؤسسات و شركت‌ هاي دولتي، نهادهاي عمومي غيردولتي، استانداري‌ ها و ساير دستگاه ‌ها يي كه به نحوي از بودجه عمومي استفاده مي ‌كنند، صادر نموده است كه فحواي كلي آن تشكيل ميز خدمت در نهادهاي پيش گفته و ارائه خدمت به مردم به شرح مندرج در بخشنامه مذكور است. منطوق تصويب ‌نامه شوراي ‌عالي اداري احترام به ارباب رجوع، از حيث جلوگيري از سرگرداني در مراجعه به ادارات و سازمان‌ ها و راهنمايي مراجعه ‌كننده و در كل تكريم ارباب رجوع و تسريع در پيگيري امور ايشان است. ايجاد ميز خدمت با حضور كارشناسان مطلع در واحد ميز خدمت با اعطاي اختيارات لازم حكايتي از همين امر است. همچنين تأكيد بر اينكه ارباب رجوع حتي‌ المقدور بدون حضور در واحدهاي داخلي دستگاه خدمت يا پاسخ مورد نياز خود را دريافت نمايد نيز نشان از هدف مصوبه بر تسهيل امور مردم مي ‌باشد. حاليه ملاحظه مي ‌شود كه دولت با تفسير ناصواب از مصوبه مذكور، به منظور اجراي مفاد ماده 17 تصويب ‌نامه شوراي ‌عالي اداري، در بند 1 از بخشنامه معترض ‌عنه ارائه خدمت به مردم در محلي غير از ميز خدمت و ارجاع آنان به واحدهاي سازماني و كارشناسان در داخل ادارات را ممنوع و نقض مقررات بر شمرده است همچنين در بند 2 از بخشنامه مذكور پذيرش ارباب رجوع منحصر به ميز خدمت شده است. ضمناً به تعبير صدر بخشنامه، توجيه ممانعت از مراجعه ارباب رجوع به دواير و كارشناسان داخلي نيز، پيشگيري از امكان برقراري ارتباط غيراصولي و مفسده آميز با كاركنان دولت عنوان شده است. اولاً در نظام و حاكميت اسلامي، مردم ولي نعمت حكومت هستند و تمامي بركات و توفيقات كشور ناشي از پشتيباني ملت از دولت و حكومت است و روح حاكم بر تمامي قوانين موضوعه احترام به ملت، حفظ حرمت و كرامت مردم و تكريم ارباب رجوع در مراجعه به ادارات و سازمان‌ ها است. آنچه در پس اجراي اين دو بند از بخشنامه معترض ‌عنه حاصل شده، جلوگيري از مراجعه مردم به واحد مربوطه به منظور پيگيري امورات خود به بهانه بخشنامه فوق و عدم پيشبرد كار و بروز معضلات بيشتر براي مردم است. پر واضح است كه امور كارشناسي، مسائلي فني و تخصصي هستند كه در يك موقعيت شغلي نمي ‌گنجد. لذا انتظار اينكه يك كارشناس پاسخگوي تمامي امورات مراجعين مختلف به يك اداره يا سازمان باشد انتظاري نادرست به نظر مي ‌رسد. ضمن اينكه در فرض بخشنامه، كارشناس ميز خدمت مي ‌بايست با كارشناس مربوطه ارتباط گرفته و موضوع مراجعه‌ كننده را پيگيري نمايد كه اين خود نقض غرض است، چرا كه هدف از بخشنامه جلوگيري از سرگرداني مردم، تسهيل و تسريع امورات و تكريم ارباب رجوع است نه معطل ماندن بيش از پيش مردم در ميز خدمت. ثانياً ملاحظه مي ‌شود كه در صدر بخشنامه معترض ‌عنه، پيشگيري از امكان برقراري ارتباط غيراصولي و مفسده آميز با كاركنان دولت، دليل اين تصميم عنوان شده است. حال آنكه بر اساس اصل 37 قانون اساسي اصل برائت است و تفسير دولت محترم در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و كاركنان ادارات، پيش داوري و نوعي ظن ناصواب به شمار مي ‌آيد. ثالثاً مطابق ماده 8 منشور حقوق شهروندي كه بر اساس اصل 134 قانون اساسي، برنامه و خط مشي دولت عنوان شده است، اعمال هرگونه تبعيض ناروا به ويژه در دسترسي شهروندان به خدمات عمومي ممنوع است. همچنين مطابق ماده 19 اين منشور، شهروندان از حق اداره شايسته امور كشور بر پايه قانون مداري، كارآمدي پاسخگويي، شفافيت، عدالت و انصاف برخوردار هستند. مضاف اينكه وفق ماده 23 اين منشور، مقامات و مأموران اداري بايد در روابط خود با شهروندان پاسخگو و قابل دسترس باشند ايجاد واسطه‌ اي كه به جاي تسهيل و تسريع امور، باعث تطويل كار و دلسردي مردم و عدم انتقال خواست صحيح ارباب رجوع مي‌ گردد نه تنها هدف تصويب ‌نامه صدرالذكر نيست؛ بلكه مفهومي كه از آن برداشت مي‌ شود، كمك كارشناسان مطلع در رسيدن هرچه سريعتر مردم به پاسخ سوالات و امورات خود است. نظر به اينكه دولت به عنوان نماينده حكومت در تعامل با مردم، مسئول به پاسخگويي است و در اين راستا مطابق قانون اساسي موظف به رعايت حقوق ملت است و بند 1 و 2 از بخشنامه معترض‌ عنه به وضوح ايجاد بدگماني نسبت به عامه مردم و كاركنان دولت است و نه تنها هدف تسهيل امور و تسريع در پاسخ به مردم محقق نمي ‌شود، بلكه موجبات نارضايتي و تطويل در پاسخگويي را بوجود مي ‌آورد، مضافاً اينكه مفاد بخشنامه در پاسخگويي انحصاري ميز خدمت به مردم با مفهوم و منطوق تصويب ‌نامه شوراي‌عالي اداري متمايز است و هدف از تصويب‌ نامه جلوگيري از سرگرداني مردم به ويژه در مراجعات مقدماتي به دستگاه‌ ها است، در حالي كه دولت هرگونه مراجعه به دواير داخلي و كارشناسان را ممنوع نموده است، النهايه صدور رأي مبني بر ابطال بند 1 و 2 از بخشنامه معترض‌ عنه، مورد استدعاست." متن بخشنامه مورد شكايت به شرح زير است: "بخشنامه شماره 24452ـ 1397/3/1 رياست جمهوري بخشنامه به وزارتخانه ‌ها، مؤسسات و شركت‌ هاي دولتي، نهادهاي عمومي غيردولتي، استانداري ‌ها و ساير دستگاه‌ هايي كه به نحوي از بودجه عمومي استفاده مي ‌كنند. به منظور جلوگيري از تضييع حقوق شهروندان، تكريم ارباب رجوع، جلوگيري از سرگرداني مردم در ساختمان‌ هاي اداري دستگاه‌ هاي اجرايي، پيشگيري از امكان برقراري ارتباط غيراصولي و مفسده آميز با كاركنان دولت و ايجاد نظام اداري پاسخگو و كارآمد و در اجراي ماده 17 تصويب ‌نامه شماره 1127128 مورخ 1396/12/28 شوراي‌ عالي اداري با عنوان «حقوق شهروندي در نظام اداري» موارد زير ابلاغ مي ‌شود: 1ـ از اول تير ماه سال 1397 به بعد، ارائه خدمت به مردم در محلي غير از ميز خدمت و ارجاع آنان به واحدهاي سازماني و كارشناسان در داخل ادارات ممنوع بوده و نقض مقررات محسوب مي ‌شود. 2ـ دستگاه‌ هاي اجرايي مكلف هستند تنها از طريق ميز خدمت (حضوري يا الكترونيكي) كه در طبقه اول يا در دسترس ترين مكان با مراجعين قرار دارد، ارباب رجوع را پذيرش كرده و حتي ‌المقدور در همان مكان از طريق فرايندهاي تجميع شده در ميز خدمت، درخواست‌ هاي مراجعان پذيرش و خدمات لازم به آنها ارائه شود. در اين خصوص لازم است: ـ به هنگام پذيرش، از كامل بودن مدارك و مستندات ارائه شده توسط ارباب رجوع در محل ميز خدمت، اطمينان حاصل نموده و هرگونه نقص در درخواست، مدارك يا مستندات مربوطه را صرفاً در هنگام پذيرش، به اطلاع ارباب رجوع برسانند. ـ زمان صدور پاسخ نهايي خدمت را هنگام پذيرش ارباب رجوع و دريافت مدارك، در قالب رسيد به وي اعلام كنند. ـ امكان رهگيري مراحل گردش كار خدمات درخواست شده را از طريق ارائه كد رهگيري منحصر به فرد براي ارباب رجوع فراهم كنند. ـ رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (معاون حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 81934/51282 ـ 1402/5/14 توضيح داده است كه: "1ـ مطابق بند 1 ماده 17 مصوبه شماره 1127128 ـ 1395/12/28 شوراي‌عالي اداري در خصوص حقوق شهروندي در نظام اداري مقرر گرديد كه «در آن دسته از دستگاه ‌هاي اجرايي كه به طور متعارف مراجعين زيادي دارند، لازم است علاوه بر رعايت مفاد اين مصوبه واحد هماهنگ ‌كننده ‌اي تحت عنوان «ميز خدمت» با حضور كارشناسان مطلع دستگاه با اعطاي اختيارات لازم تعبيه شود، به نحوي كه مراجعين ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتي ‌المقدور بدون حضور در واحدهاي داخلي دستگاه، خدمت يا پاسخ مورد نياز خود را صرفاً از طريق اين ميز دريافت نمايند». با عنايت به مصوبه مذكور و در اجراي آن، رئيس جمهور وقت در تاريخ 1397/3/1 مبادرت به صدور بخشنامه شماره 24452ـ 1397/3/1 نموده است. 2ـ شاكي ابطال بندهاي 1 و 2 بخشنامه فوق ‌الذكر را به دليل مغايرت با مصوبه شوراي‌ عالي اداري درخواست نموده و اين در حالي است كه طبق بندهاي (پ) و (ت) ماده 80 قانون ديوان عدالت اداري شاكي بايد در دادخواست خود به خواسته ابطال مصوبه «حكم شرعي يا مواد قانوني كه ادعاي مغايرت مصوبه با آن شده» و «دلايل و جهات اعتراض از حيث مغايرت مصوبه با شرع يا قانون اساسي يا ساير قوانين يا خروج از اختيارات مرجع تصويب‌ كننده» را مورد اشاره قرار دهد و لذا ادعاي مغايرت بخشنامه رئيس جمهور با مصوبه شوراي‌عالي اداري از جهات و موجبات مذكور در بندهاي مزبور نبوده و از اين حيث قابل امعان نظر قضايي از سوي هيأت عمومي ديوان نيست. 3ـ با وجود ايراد فوق بايد خاطر نشان نمود كه در مصوبه شوراي ‌عالي اداري نيز بر اين نكته تأكيد شده كه «مراجعين ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتي‌ المقدور بدون حضور در واحدهاي داخلي دستگاه، خدمت يا پاسخ مورد نياز خود را صرفاً از طريق اين ميز دريافت نمايند» و لذا رئيس جمهور وقت در بخشنامه خود بر اين موضوع تأكيد نموده كه دستگاه ‌هاي اجرايي، به منظور «تكريم ارباب رجوع» و «جلوگيري از سرگرداني مردم در ساختمان ‌هاي اداري دستگاه ‌هاي اجرايي»، صرفاً «از طريق ميز خدمت (حضوري يا الكترونيكي) كه در طبقه اول يا در دسترس ترين مكان يا مراجعين قرار دارد»، خدمت به مردم را ارائه دهند و لذا بخشنامه معترض‌ عنه مغايرتي با حقوق شهروندان نداشته و در راستاي تأمين هرچه بهتر و مطلوب تر خدمات اداري براي شهروندان است، آن چنان كه در بندهاي 12 و 17 سياست‌ هاي كلي نظام اداري ابلاغي مقام معظم رهبري نيز مقرر شده كه دولت بايد «توجه به اثربخشي و كارآيي در فرآيندها و روش ‌هاي اداري به منظور تسريع و تسهيل در ارائه خدمات كشوري» و «خدمات ‌رساني برتر، نوين و كيفي به منظور ارتقاي سطح رضايت مندي و اعتماد مردم» را در دستور كار خود قرار دهد. 4ـ شاكي بندهاي مورد شكايت از بخشنامه رئيس جمهور را مغاير با اصل 37 قانون اساسي مبني بر شناسايي اصل برائت دانسته و تفسير دولت در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و كاركنان ادارات را پيش داوري و نوعي ظن ناصواب دانسته و حال آن كه رويكرد حاكم بر بخشنامه همچنان كه در صدر آن نيز ذكر شده، «پيشگيري از امكان برقراري ارتباط غيراصولي و مفسده آميز با كاركنان دولت» است و اين بدان معنا نيست كه دولت، كاركنان خود را فاسد و متهم قلمداد مي‌نمايد و بلكه به دنبال آن است كه براي حفظ سلامت نظام اداري، هرگونه زمينه بروز فساد را از بين ببرد. در اين باره سزاوار است كه به بندهاي 22 و 24 سياست‌ هاي كلي نظام اداري ابلاغي مقام معظم رهبري اشاره شود كه به موجب آن مخاطبان اين سياست ‌ها و از جمله، رئيس جمهور موظف شده كه «تنظيم روابط و مناسبات اداري بر اساس امنيت رواني، اجتماعي، اقتصادي، بهداشتي، فرهنگي و نيز رفاه نسبي آحاد جامعه» و «ارتقاي سلامت نظام اداري و رشد ارزش‌ هاي اخلاقي در آن از طريق اصلاح فرآيندهاي قانوني و اداري، بهره‌ گيري از امكانات فرهنگي و به كارگيري نظام مؤثر پيشگيري و برخورد با تخلفات» را عملياتي سازند. 5 ـ شاكي به مغايرت بندهاي 1 و 2 بخشنامه مورد شكايت با منشور حقوق شهروندي ابلاغي رئيس جمهور وقت استناد نموده كه قطع نظر از اينكه ماهيتاً وارد به نظر نمي ‌رسد، چرا كه موارد معترض‌ عنه موجب هيچ گونه تبعيض نارا در دسترسي شهروندان به خدمات عمومي و عدم پاسخگويي اداره در برابر مردم نخواهند بود. از نظر شكلي نيز مغايرت بخشنامه‌ هاي ابلاغي رئيس جمهور با يكديگر موضوع صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به نظر نمي ‌رسد. بنا به مراتب فوق ضمن درخواست اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري يا هيأت تخصصي ذي ربط از نماينده اين معاونت جهت ارائه توضيحات لازم دعوت به عمل آيد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/8/30 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي شوراي‌ عالي اداري به منظور رفع تبعيض و ايجاد نظام اداري پاسخگو و كارآمد و با هدف بهبود و ارتقاي سطح حقوق شهروندي، بهره ‌مندي شهروندان از ظرفيت‌ هاي ايجاد شده، تسهيل در تحقّق اهداف سياست‌ هاي كلّي نظام اداري، فصل سوم قانون مديريت خدمات كشوري، بخش هفتم از «برنامه جامع اصلاح نظام اداري» مصوب 1393/10/28 هيأت وزيران و همچنين «منشور حقوق شهروندي» ابلاغ شده در تاريخ 1395/9/29، مصوبه «حقوق شهروندي در نظام اداري» به شماره 1127128 مورخ 1395/12/28 را وضع و ابلاغ كرده است و در ماده 17 اين تصويب ‌نامه با پيش ‌بيني ميز خدمت مقرر شده است كه در آن دسته از دستگاه‌ هاي اجرايي كه به طور متعارف مراجعين زيادي دارند، لازم است علاوه بر رعايت مفاد اين مصوبه، واحد هماهنگ ‌كننده‌ اي تحت عنوان «ميز خدمت» با حضور كارشناسان مطّلع دستگاه و با اعطاي اختيارات لازم تعبيه شود، به نحوي كه مراجعين ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتي‌ المقدور بدون حضور در واحدهاي داخلي دستگاه، خدمت يا پاسخ مورد نياز خود را صرفاً از طريق اين ميز دريافت كنند و براساس بند 1 اين ماده ميز خدمت وظايفي همچون ارائه اطلاعات و راهنمايي ‌هاي لازم به مراجعين در ارتباط با امور مربوط، دريافت مدارك و درخواست‌ هاي مراجعين، انجام امور و درخواست ‌هاي متقاضيان در صورت امكان را برعهده دارد و در غير اين صورت، اعلام تاريخ مراجعه بعدي يا زمان ارائه خدمت نهايي به مراجعين، دريافت نتايج اقدامات انجام شده از واحدهاي ذيربط و اعلام آن به مراجعين و هدايت مراجعين به واحدهاي مرتبط در موارد ضروري پس از انجام هماهنگي با واحد ذيربط است. با توجه به اينكه اين مقرره با هدف هماهنگ ساختن ارائه خدمت بوده و ناظر به آن دسته از دستگاه‌ هايي است كه به طور متعارف مراجعان زيادي دارند و ارائه خدمت از اين مسير با التفات به امكانات و مقدورات دستگاه‌ هاي مشمول است و در خود بخشنامه «حقوق شهروندي در نظام اداري» نيز با عبارت "حتي ‌المقدور بدون حضور در واحدهاي داخلي دستگاه" بر اين امر تصريح دارد، بنابراين نظر به اينكه براساس فصل سوم قانون مديريت خدمات كشوري و مشخصاً ماده 25 اين قانون، مديران و كارمندان دستگاه‌ هاي اجرايي، خدمتگزاران مردم هستند و بايد با رعايت موازين اخلاق اسلامي و اداري و طبق سوگندي كه در بدو ورود ادا نموده و منشور اخلاقي و اداري كه امضا مي ‌نمايند وظايف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با در نظر گرفتن حقوق و خواسته‌ هاي قانوني آنها انجام دهند، از اين رو اطلاق بندهاي 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 رياست جمهوري كه ارائه خدمت به مردم را از ابتداي تير ماه سال 1397 منحصراً از طريق ميز خدمت اعلام كرده در مواردي كه اقتضا دارد كه مردم ضرورتاً با حضور در واحدهاي داخلي دستگاه ‌هاي اجرايي خدمت يا پاسخ مورد نياز خود را دريافت كنند، مغاير با تكاليف قانوني مقرر براي دستگاه ‌ها و كاركنان مشمول در لزوم خدمت ‌رساني به مردم بوده و از اين حيث كه فراتر از تصويب ‌نامه شوراي‌ عالي اداري است، خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري