رأي شماره 2120604 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال مقدمه و مواد 11 الي 25 مصوبه يكصد و بيست و پنجمين جلسه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي مورخ 1400/12/14

شماره0106350 ـ 0106625 - 1402/8/28 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002120604 مورخ 1402/8/16 با موضوع: «ماده 11 دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها، اتاق اصناف شهرستان هاي كشور و اتاق اصناف ايران مصوب 1400/12/14 هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور كه در مقام تعيين مصاديق تخلفات و تعيين مجازات هاي مربوط به آنها وضع شده و قسمت مقدمه و مواد 12 تا 25 همان دستورالعمل مزبور از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/8/16 - شماره دادنامه: 140231390002120604 شماره پرونده: 0106625 ـ 0106350 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم زينب عساكره و آقاي حسين چنگيزي طرف شكايت: وزارت صنعت، معدن و تجارت، هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال مقدمه و مواد 11 الي 25 مصوبه يكصد و بيست و پنجمين جلسه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي مورخ 1400/12/14 گردش كار: خانم زينب عساكره به موجب دادخواستي ابطال مواد 11 الي 21 از مصوبه يكصد و بيست و پنجمين جلسه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي مورخ 1400/12/14 را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است: "1 ـ بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفي مقرر مي دارد: «تعيين دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي بين كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها و اتاق هاي اصناف شهرستان كشور و اتاق اصناف ايران و نظارت بر فعاليت آن ها در حدود مفاد اين قانون بر عهده هيأت عالي نظارت است.» همان گونه كه مستحضر هستيد، نظارت يا هماهنگي مستلزم تخلّف انگاري نبوده و اعمال آن لزوماً با تنبيه همراه نيست ليكن مواد 6 الي 14 و 16 و 17 از دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي بين كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها و اتاق اصناف شهرستان هاي كشور و اتاق اصناف ايران و نظارت بر فعاليت آن ها مصوب يكصد و هفتمين جلسه هيأت عالي نظارت مصوب 1393 اقدام به مجازات انگاري، جعل مجازات تذكر، توبيخ، تعليق و جايگزين شدن اجباري اعضاي هيأت مديره اتحاديه و هيأت رئيسه اتاق نموده است. بر اين اساس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 1399 مورخ 1401/8/10 با اين استدلال كه هيأت عالي نظارت به وضع ضوابطي اقدام كرده است كه متضمن تعيين مجازات هاي مختلّف مانند تذكر، توبيخ، عزل و محروميت از حقوق اجتماعي براي منتخبين اعضاي صنوف مختلف و يا احضار اعضاي هيأت مديره اتحاديه هاي صنفي و اتاق اصناف به عنوان متهم است و با عنايت به اينكه وضع ضوابطي كه متضمن تعيين مجازات است به دلالت اصل سي و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بر عهده قانونگذار قرار دارد مواد 6 الي 14 و 16 و 17 دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي بين كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها و اتاق هاي اصناف شهرستان هاي كشور و اتاق اصناف ايران و نظارت بر فعاليت آن ها را كه قبل از تصويب دستورالعمل مورد شكايت جاري بوده است و در اثناي رسيدگي ديوان عدالت اداري با دستورالعمل مورد شكايت نسخ شده است، ابطال نموده است. 2 ـ در حال حاضر با وجود ابطال دستورالعمل ياد شده، هيأت عالي نظارت طي يكصد و بيست و پنجمين جلسه خود در تاريخ 1400/12/14 اقدام به تصويب نمونه جديدي از آن دستورالعمل نموده است كه همان موارد ممنوعه و خروج از صلاحيت را عيناً با دسته بندي متفاوتي بيان داشته است. 3 ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بارها در خصوص موضوع تخلّف انگاري، توسيع مجازات ها، قبض و بسط تخلّف و مجازات ها بدون مجوز قانوني اقدام به ابطال نموده است. در اين خصوص موارد ذيل به عنوان نمونه بيان مي گردد: آراء شماره 1766 ـ 1399/11/21 ، 1144ـ 1400/4/5 و 1475 ـ 1400/6/9 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، لذا بنا به مراتب فوق، تقاضاي ابطال مواد 11 الي 21 دستورالعمل ياد شده را دارم." آقاي حسين چنگيزي به موجب دادخواست جداگانه ابطال مقدمه و مواد 11 الي 25 از مصوبه يكصد و بيست و پنجمين جلسه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي مورخ 1400/12/14 را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است: "اولاً: به دلالت از بند (الف) ماده 55 قانون نظام صنفي، عزل هيأت مديره اتحاديه ها يا هيأت رئيسه اتاق اصناف شهرستان ها از وظايف محض و اختيارات هيأت عالي نظارت بوده و تفويض وظيفه ذاتي هيأت عالي نظارت به كميسيون نظارت مراكز استان ها (موضوع مقدمه دستورالعمل معترض عنه) آن هم به استناد ماده 56 قانون مذكور و دستاويز قراردادن آن، مغاير اطلاق لفظ قانون، انحصار حكم مقنن و نتيجتاً خلاف اصل است چرا كه با توسل به مقررات ماده 56 قانون مزبور نمي توان بر قلمرو اختيارات كميسيون نظارت مراكز استان ها (موضوع بند (ج) ماده 49 قانون نظام صنفي) افزود و اصل احترام به صلاحيت ها در اين حوزه را ناديده گرفت. ثانياً: آنچه از مقررات مندرج در «مقدمه» دستورالعمل مبحوث فيه مشهود است خلط مبنايي صلاحيت مراجع عالي (هيأت عالي نظارت) و تالي (كميسيون نظارت مراكز استان ها) است كه خلاف مناط و ملاك مصرح در مواد 1 و 10 قانون نظام صنفي بوده كه براي برقراري نظم اجتماعي و تأمين حقوق افراد، پرهيز از تنازع و تخاصم و هرج و مرج در جامعه صنفي كشور و مآلاً نظارت بر اتحاديه ها و اتاق اصناف هر شهرستان وضع شده است؛ في الواقع آنچه از موارد منصوص در قوانين موضوعه مستفاد مي شود همان گونه كه دادسرا وفق مقررات مواد 22 و 26 قانون آيين دادرسي كيفري به منظور كشف جرم، تعقيب متهم و انجام تحقيقات در معيت دادگاه صالح انجام وظيفه مي كند كميسيون نظارت نيز وفق مقررات بند (ج) ماده 49 قانون نظام صنفي به منظور رسيدگي و بازرسي و تطبيق دادن اقدامات انجام شده اتحاديه ها و اتاق اصناف شهرستان ها با قوانين و مقررات در معيت هيأت عالي نظارت انجام وظيفه مي كند و به هيچ وجه حق وضع كيفر يا صدور حكم مبني بر تذكر يا توبيخ كتبي و يا عزل اعضاي هيأت مديره اتحاديه ها يا هيأت رئيسه اتاق اصناف شهرستان ها را ندارد. ثالثاً: مستنبط از اصل سي و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، قوه مجريه نمي تواند واضع يا خالق مجازات اعم از تذكر يا توبيخ كتبي و خاصه عزل (اعدام صنفي) باشد. مستنداً به مواد 12، 13، 88 و 92 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، ابطال مصوبات موصوف از تاريخ تصويب مورد استدعا و انتظار است." متعاقباً آقاي حسين چنگيزي به موجب لايحه مورخ 1401/10/19 توضيح داده است: "در خصوص شكايت مطروحه عليه وزارت صنعت، معدن و تجارت و دبيرخانه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور مثبوت به شماره 0106350، تصويرنامه شماره 82906 /3009 /90 د مورخ 1393/10/23 رئيس وقت كميسيون اصل 90 مجلس شوراي اسلامي جهت استحضار تقديم مي گردد. در بند 3 از صفحه 2 نامه مزبور اشعار گرديده «از طرفي تفويض اختيار هيأت عالي نظارت به كميسيون نظارت در خصوص عزل اعضاي اتاق اصناف از نظر حقوقي محل اشكال بوده و ناقض حقوق شهروندي است زيرا علي القاعده نبايد مرجع صدور و تجديدنظر يكي باشد» مضافاً اينكه در سه سطر پاياني صفحه 2 نامه صدرالاشاره ذكر گرديده «همچنين تدوين ساز و كاري جهت رفع اشكال يك مرحله اي بودن رسيدگي (بند 3 فوق) اقدام و نتيجه به اين كميسيون اعلام گردد» كه در قضيه مانحن فيه نه تنها وزارت مشتكي عنه به مفاد نامه موصوف مبني بر اصلاح آن توجهي ننموده است بلكه دقيقاً عكس نظر كميسيون اصل 90 مجلس شوراي اسلامي در مقررات قسمت «مقدمه» دستورالعمل بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفي مصوب يكصد و بيست و پنجمين جلسه هيأت عالي نظارت مورخ 1400/12/16 (دستورالعمل معترض عنه) مجدداً آن را به تصويب رسانده است كه مغاير قانون است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي باشد: "مقدمه اين دستورالعمل به استناد وظايف و اختيارات قانوني مندرج در بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفي و با لحاظ بند (ج) ماده 49، ماده 95 مكرر (1) اين قانون و تفويض اختيار عزل اعضاي هيأت مديره اتحاديه هاي صنفي شهرستاني و استاني و نيز هيأت رئيسه اتاق اصناف شهرستان ها به كميسيون نظارت مراكز استان ها (موضوع صورتجلسه يكصد و چهارمين جلسه هيأت عالي نظارت درخصوص تفويض بخشي از وظايف هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور به كميسيون نظارت مراكز استان ها) در راستاي افزايش شفافيت، تقويت نظارت، تراكم زدايي و ارتقاي كارايي كميسيون هاي نظارت و تشكل هاي صنفي به شرح ذيل به تصويب هيأت عالي نظارت رسيد. فصل چهارم: تخلّفات و تنبيهات ماده 11 ـ عدم انجام صحيح وظايف و سوء استفاده از اختيارات قانوني توسط مسئولان تشكل هاي صنفي كه منطبق بر يكي از موارد ذيل است، مشمول تنبيهات مقرر خواهد بود: الف) عزل 1 ـ اخذ هرگونه وجه يا مال به نفع خود يا غير برخلاف قوانين و مقررات. 2 ـ استفاده از امكانات تشكل هاي صنفي براي تبليغات و فعاليت هاي انتخاباتي كانديداها از قبيل انتخابات تشكل هاي صنفي، شوراهاي اسلامي شهر و روستا، مجلس شوراي اسلامي و غيره به نفع خود يا اشخاص ديگر. 3 ـ محكوميت به توبيخ كتبي براي بار دوم در همان دوره عضويت هيأت مديره. 4 ـ ارتكاب حداقل سه مورد از تخلّفات موضوع بند (ب) در همان دوره عضويت هيأت مديره. 5 ـ محكوميت به تذكر كتبي چهارم در همان دوره عضويت هيأت مديره. 6 ـ محكوميت به يك توبيخ كتبي و دو تذكر كتبي در همان دوره عضويت هيأت مديره. ب) توبيخ كتبي 1 ـ اخذ هرگونه وجه يا مال به نفع تشكل صنفي برخلاف قوانين و مقررات. 2 ـ گزارش خلاف واقع. 3 ـ سوء استفاده از موقعيت و سمت و اعمال تبعيض ناروا نسبت به اشخاص. 4 ـ تسامح در حفظ اموال، اسناد، وجوه تشكل صنفي يا استفاده غيرمجاز آنها. 5 ـ خودداري از تسليم مدارك يا ارائه گزارش به اشخاص يا مراجعي كه به موجب قوانين و مقررات حق مطالبه آنها را داشته و يا مكلف به تسليم مدارك يا ارائه گزارش به آن مي باشند. 6 ـ استفاده يا افشاي غيرقانوني اطلاعات شخصي واحدهاي صنفي تحت نظارت يا متصديان آنها مطابق قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات و آيين نامه و دستورالعمل هاي اجرايي آن. 7 ـ ارتكاب حداقل 5 تخلّف از تخلّفات موضوع بند (ج). ج) تذكر كتبي 1 ـ عدم تشكيل كميسيون هاي تشكل صنفي. 2 ـ عدم رعايت مواعد مندرج در قوانين و مقررات نظام صنفي. 3 ـ عدم رعايت قوانين و مقررات ناظر بر صدور يا تمديد يا تبديل يا ابطال پروانه كسب. 4 ـ عدم اجراي ساير تكاليف مندرج در قوانين و مقررات نظام صنفي يا مصوبات، دستورات و مكاتبات لازم الاجراي ابلاغي مراجع ذيربط در حدود صلاحيت آنها به جز موارد مندرج در بندهاي (الف) و (ب). تبصره 1 ـ در صورت ارتكاب تخلّفات متعدد در يك دوره مسئوليت، تنبيه اشد بايد اعمال گردد. تبصره 2 ـ در صورتي كه يك رفتار، عناوين متخلّفانه متعددي داشته باشد، صرفاً تنبيه مربوط به عنوان متخلّفانه اشد اعمال خواهد شد. تبصره 3 ـ تنبيه تخلّف ارتكابي در يك دوره مسئوليت، نسبت به همان دوره قابل اعمال است. انقضاي دوره مسئوليت يا استعفاي مسئول تشكل صنفي با رعايت ماده 14 اين دستورالعمل مانع رسيدگي به تخلّفات ارتكابي در دوره مسئوليت قبلي وي نبوده و آثار ناشي از اثبات تخلّف بر او مترتب خواهد شد. تبصره 4 ـ هرگاه بعد از صدور حكم، تخلّفي كشف گردد كه مشخص شود زمان وقوع آن پيش از صدور حكم بوده است، با رعايت مفاد ماده 14 اين دستورالعمل، مرجع رسيدگي مكلّف است در صورتي كه اثبات تخلّف در تنبيه مؤثر باشد، به موضوع رسيدگي و ضمن نقض حكم اوليه، حكم متناسب را صادر كند. فصل پنجم: نحوه رسيدگي به تخلّفات، اعمال تنبيهات و ساير مقررات ماده 12 ـ چنانچه مرجع رسيدگي در جريان بازرسي از عملكرد تشكل هاي صنفي يا پس از وصول گزارش، با يكي از عناوين مندرج در ماده 11 اين دستورالعمل مواجه شوند، به ترتيب ذيل شروع به رسيدگي خواهند كرد: الف) مرجع رسيدگي مكلّف است فعل يا ترك فعل و عنوان انتسابي آن را به همراه دلايل و مستندات به متهم ابلاغ نمايد. ب) متهم مي تواند ظرف مدت 15 روز از تاريخ ابلاغ، دفاعيات و مستندات خود را به مرجع رسيدگي ارائه نمايد. در صورتي كه ارائه برخي اسناد، ظرف مهلت مقرر امكان پذير نباشد، متهم مي تواند اين اسناد را در جلسه رسيدگي ارائه نمايد. تبصره: ارائه دفاعيه حق متهم بوده و عدم ارائه آن در مهلت مقرر مانع رسيدگي به تخلّف نخواهد بود. ج) مرجع رسيدگي مكلّف است پس از اخذ دفاعيه يا انقضاي مهلت 15 روزه مقرر، مدارك و مستندات را در اولين جلسه خود كه از 30 روز از زمان خاتمه مهلت 15 روزه فوق تجاوز نخواهد كرد، مورد رسيدگي قرار داده و اقدام به صدور رأي نمايد. رأي صادره بايد مستدل و مستند به قانون و مقررات باشد. تبصره: حضور در جلسه رسيدگي حق متهم بوده و بايد تاريخ و ساعت آن براساس مندرجات تبصره 1 اين ماده به او ابلاغ گردد. عدم حضور مانع رسيدگي و صدور رأي نخواهد بود. د) رأي صادره عيناً بايد ظرف مهلت مندرج در بند (ب) ماده 8 اين دستورالعمل به شخص ابلاغ گردد. رأي ابلاغي بايد مشتمل بر تاريخ جلسه رسيدگي، نام و نام خانوادگي، كد ملّي، سمت، عناوين تخلّفات، گردش كار رسيدگي، ادله اثبات تخلّف و حسب مورد حكم برائت يا تنبيهي اعمالي در صورت محكوميت متهم باشد. تبصره 1 ـ در تمام موارد فوق، ابلاغيه در دو نسخه تنظيم و يك نسخه آن از طريق ارسال به نشاني واحد صنفي وي و در صورت تعطيلي واحد صنفي، حسب مورد به اتحاديه يا اتاق با توجه به محل وقوع تخلّف و اخذ امضاء با ذكر نام و نام خانوادگي تحويل گيرنده، ابلاغ و نسخه ديگر آن در پرونده درج مي شود. در صورت امتناع از دريافت ابلاغيه يا ارائه رسيـد، مراتب از طريـق پست دو قبضـه به شخص ابلاغ خواهـد شـد. همچنين در صورت راه اندازي حساب كاربري الكترونيكي براي اعضاي هيأت مديره و هيأت رئيسه تشكل هاي صنفي، مرجع رسيدگي مكلّف است مراتب موضوع اين بند و ساير مواد اين دستورالعمل را از اين طريق به حساب كاربري ايشان ابلاغ و با ارسال پيامك مخاطب اين ابلاغ را اعلام نمايد. تبصره 2 ـ روز ابلاغ و اقدام جزء مواعد محسوب نخواهد شد. چنانچه روز آخر موعد، مصادف با روز تعطيل ادارات باشد. روز آخر، روزي خواهد بود كه ادارات بعد از تعطيلي يا رفع مانع بازگشايي مي شوند. ماده 13 ـ در موارد ذيل، مرجع رسيدگي مكلّف است ظرف مدت 30 روز از تاريخ اطلاع، ضمن ابلاغ موضوع به شخص و اعطاي مهلت يك هفته اي به وي جهت دفاع، پيش از احراز تحقّق آن نسبت به جايگزيني عضو يا اعضاي علي البدل اقدام نمايد: الف) حدوث بيماري منجر به غيبت بيش از 6 ماه متوالي يا متناوب در طول يك دوره هيأت مديره يا هيأت رئيسه تشكل صنفي تبصره 1 ـ در صورت غيبت غيرموجه هر يك از اعضاي هيأت مديره اتحاديه طي سه جلسه متوالي يا پنج جلسه متناوب از حضور در جلسات هيأت مزبور ظرف مدت يك سال، مراتب از طرف هيأت مديره به اتاق اعلام مي شود. هيأت رئيسه اتاق مكلّف است ظرف مدت دو هفته به موضوع رسيدگي كرده و نسبت به صدور اخطار جهت حضور وي در جلسات هيأت مديره اقدام نمايد. در صورتي كه پس از ابلاغ اخطار فوق، شخص غايب مجدداً در جلسه آتي هيأت مديره حاضر نگردد، حسب مورد با اعلام مراتب به كميسيون نظارت ذيربط يا دبيرخانه هيأت عالي نظارت نسبت به جايگزيني عضو علي البدل حداكثر ظرف مدت دو هفته توسط اين مراجع اقدام مي گردد. تبصره 2 ـ در صورت غيبت غيرموجه هريك از اعضاي هيأت رئيسه اتاق طي سه جلسه متوالي يا پنج جلسه متناوب از حضور در جلسات هيأت مزبور ظرف مدت يك سال، مراتب از طرف هيأت رئيسه حسب مورد به كميسيون نظارت ذيربط يا دبيرخانه هيأت عالي نظارت اعلام مي شود. مرجع مذكور مكلّف است ظرف مدت دو هفته به موضوع رسيدگي كرده و نسبت به صـدور اخطار جهت حضـور وي در جلسه هيأت رئيسه اقدام نمايـد. در صورتي كه پس از ابلاغ اخطار فوق، شخص غايب مجدداً در جلسه آتي هيأت رئيسه حاضر نگردد، حسب مورد با اعلام مراتب به كميسيون نظارت ذيربط يا دبيرخانه هيأت عالي نظارت، نسبت به جايگزيني عضو علي البدل حداكثر ظرف مدت دو هفته توسط اين مراجع اقدام مي گردد. ب) اشتغال به كار مسئول تشكل صنفي در دستگاه ها و نهادهاي موضوع تبصره 6 ماده 22 قانون نظام صنفي ماده 14 ـ در صورت خاتمه مسئوليت مسئولان تشكل هاي صنفي، مراجع رسيدگي به تخلّفات صرفاً امكان رسيدگي به تخلّفاتي را خواهند داشت كه ظرف مدت 4 سال از تاريخ خاتمه مسئوليت ايشان كشف شده باشد. ترتيبات فوق مانع از طرح دعواي كيفري يا حقوقي در مراجع قضايي ذيصلاح نخواهد بود. در صورتي كه احراز گردد تخلّف ارتكابي در دوره قبلي تصدي مسئوليت موجب عزل يا از بين رفتن وثاقت و امانت شخص مي گردد، مرجع رسيدگي كننده مكلّف است نسبت به موضوع رسيدگي، حكم صادره را در پرونده همان دوره ثبت و نسبت به اعمال آثار ناشي از اين حكم محكوميت اقدام نمايد. ماده 15 ـ طرح پرونده در مرجع قضايي و نيز صدور رأي برائت يا منع تعقيب مانع از رسيدگي و اعمال تنبيه هاي مقرر در اين دستورالعمل نخواهد بود. در صورتي كه مرجع رسيدگي حكم صادره از سوي مراجع قضايي را مؤثر در رأي سابق خود تشخيص دهد، نسبت به اصلاح آن اقدام خواهد كرد. ماده 16 ـ در صورتي كه حضور مسئولان تشكل هاي صنفي در روند رسيدگي اختلال يا اخلالي به وجود آورد، مرجع رسيدگي مي تواند حضور وي را در مسئوليت مربوطه حداكثر تا 45 روز كه براي يكبار نيز قابل تمديد خواهد بود، تعليق نمايد. در مواردي كه عزل متخلّف نيازمند تأييد توسط مراجع ذيصلاح است، تعليق تا زمان تعيين تكليف توسط مراجع مربوطه ادامه خواهد داشت. ماده 17 ـ در صورتي كه دبيرخانه هيأت عالي نظارت تنبيه مورد حكم، تشريفات رسيدگي و نحوه اعمال آن را مغاير با مفاد اين دستورالعمل تشخيص دهد، مراتب را به مرجع رسيدگي جهت رعايت مفاد بند (ج) ماده 8 اين دستورالعمل اعلام مي نمايد. ماده 18 ـ دبيرخانه هيأت عالي نظارت مكلّف است تخلّف اعضاي هيأت رئيسه اتاق اصناف ايران يا هيأت مديره اتحاديه هاي كشوري را مطابق ترتيبات مندرج در اين دستورالعمل مورد بررسي قرار داده و جهت اعمال تنبيه مربوطه به هيأت عالي نظارت اعلام دارد. ماده 19 ـ كميسيون نظارت شهرستان ها مكلّفند در صورتي كه مسئول تشكل صنفي را مستحق عزل تشخيص دهند، مراتب را جهت اعمال اين تنبيه به كميسيون نظارت مركز استان اعلام نمايند. در صورتي كه كميسيون نظارت مركز استان تنبيه عزل را مطابق با مقررات اين دستورالعمل تشخيص ندهد، نسبت به صدور حكم متناسب اقدام خواهد كرد. ماده 20 ـ كميسيون نظارت مراكز استان ها مكلّفند در مواردي كه رأساً صلاحيت عزل مسئولان تشكل هاي صنفي را ندارند، مدارك و مستندات مربوط به تخلّفات ايشان را جهت رسيدگي و اعمال تنبيه مربوطه توسط هيأت هاي نظارت به دبيرخانه اين هيأت ارسال كنند. ماده 21 ـ رسيدگي به تخلّفات اعضاي هيأت مديره اتحاديه هاي استاني، با كميسيون نظارت مركز استان خواهد بود. ماده 22 ـ تفويض اختيارات هيأت عالي نظارت به كميسيون نظارت مراكز استان، نافي صلاحيت اين هيأت و دبيرخانه آن نخواهد بود. ماده 23 ـ تنبيه تخلّفات مسئولان تشكل هاي صنفي، به موجب مقررات جاري در زمان ارتكاب تخلّف تعيين خواهد شد، مگر آنكه مقررات اين دستورالعمل تنبيه مساعدتري را به حال متهم در نظر گرفته باشد. در هر حال تشريفات و نحوه رسيدگي، مطابق با مقررات اين دستورالعمل خواهد بود. ماده 24 ـ تخلّف در تشكل هاي صنفي بالاتر و اعمال تنبيه آن لزوماً اثري بر جايگاه متخلّف در تشكل هاي صنفي پايين تر نخواهد داشت. تبصره. ماده فوق مانع از طي تشريفات اسقاط شرايط در صورت شمول بر نامبرده نخواهد بود. ماده 25 ـ در صورت بررسي تخلّف يكي از اعضاي مرجع رسيدگي كننده، وي يا اشخاص ذينفع در آن موضوع يا اشخاص دخيل در ارتكاب تخلّف صلاحيت شركت در آن دستور جلسه رسيدگي به تخلّف و حق دادن رأي را نخواهد داشت. مفاد اين ماده درخصوص اتّخاذ تصميم جهت اسقاط شرايط نيز جاري است. " در پاسخ به شكايت مذكور، دبير هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لوايح شماره 2905 ـ 1402/1/5 و 99596 ـ 1402/1/28 توضيح داده است: "1 ـ بر اساس قانون نظام صنفي و مقررات اجرايي متعدد آن كه جملگي با صراحت قانون وضع شده اند، اعضاي هيأت مديره و هيأت رئيسه در زمينه صدور پروانه كسب، اداره امور اداري، مالي و اجرايي اتاق و اتحاديه، نظارت بر صدور پروانه، به سامان كردن واحدهاي صنفي فاقد پروانه، حفظ اموال و وجوه متعلق به اتاق و اتحاديه داراي تكاليف متعدد بوده و عدم اجراي اين تكاليف يا عدم رعايت ممنوعيت هاي مقرر موجب ضرر به اموال اتحاديه و اتاق، بروز سوء جريان در اداره آن سازمان ها و فرآيند صدور پروانه و موضوعات مشابه خواهد شد. به همين دليل وجود نظارت بر فعاليت اين سازمان هاي صنفي ضروري بوده و تضمين كننده حسن جريان امور در آن ها خواهد بود. اين امر مستلزم وجود مرجعي براي نظارت فعال جهت رسيدگي به عملكرد اتحاديه ها و اتاق ها از حيث رعايت قانون نظام صنفي و مقررات اجرايي آن و در عين حال ضمانت اجراي متناسب و كارامد است. فقدان چنين مقرراتي همانگونه كه بيان شد، سبب مي شود اعضاي هيأت مديره اتحاديه و هيأت رئيسه اتاق اصناف بدون هيچ مانع و دغدغه اي از اجراي تكاليف قانوني خود سرباز زده و هيچ ضمانت اجرايي براي ايشان وجود نداشته باشد. اين امر باب فساد و سوء استفاده گسترده و فزآينده اي را خواهد گشود كه اصلاح و جبران آن ممكن نخواهد بود. در عين حال سازمان ناظر همچون كميسيون نظارت، دبيرخانه هيأت عالي نظارت و حتي خود هيأت عالي نظارت نيز هيچ ابزاري براي كنترل آن ها در اختيار نخواهند داشت. 2 ـ محروميت از حقوق اجتماعي متعاقب عزل در تبصره 4 ماده 22 قانون نظام صنفي تجويز شده است. وفق تبصره، «اعضاي مستعفي هيأت مديره در صورتي كه به تشخيص كميسيون نظارت، به منظور اخلال در انتخابات استعفا داده باشند و اعضاي معزول از آن هيأت، نمي توانند براي اولين انتخابات بعدي هيأت مديره اتحاديه داوطلب شوند.» لذا مقرره از جانب خود افراد از حقوق شهروندي همچون شركت در انتخابات منع نكرده است. 3 ـ شاكي ادعا داشته است كه دسته بندي تخلّفات در اين دستورالعمل در ماده 11 به نوعي تخلّف انگاري بوده و از آنجايي كه جرم انگاري وفق اصل 36 در صلاحيت مقنن است، با قياس جرم و تخلّف، تخلّف انگاري نيز در صلاحيت مقنن قرار داشته، اين اقدام مغاير قانون است، ليكن در اين خصوص لازم به ذكر است كه: اولاً: ممنوع بودن اعمال مثل اخذ وجه به مازاد بر ميزان مقرر در قانون و مقررات، صدور پروانه بر خلاف قانون، عدم نظارت بر واحدهاي صنفي نه به خاطر دستورالعمل مورد شكايت، بلكه به سبب مقررات و قانون نظام صنفي است. ثانياً: بر اساس ماده 2 قانون مجازات اسلامي، هر رفتاري اعم از فعل يا ترك فعل كه در قانون براي آن مجازات تعيين شده است جرم محسوب مي شود. ليكن تخلّف چنين تعريف قانوني ندارد. ثالثاً: اصل 36 قانون اساسي ناظر بر جرم و مجازات مجرم است كه در مقايسه با تخلّفات كه بر هر عمل غيرقانوني قابل صدق است، كاملاً متفاوت است. لذا بنا بر مراتب فوق، ادعاي شاكي داير بر تخلّف انگاري اين دستورالعمل و مقايسه اين دستورالعمل با مقررات موضوع دادنامه هاي ابطالي صادره از ديوان عدالت اداري مغاير واقع و مباني قانوني است. 4 ـ مقنن در ماده 95 مكرر (2) با همين پيش زمينه، رسيدگي به تخلّفات صنفي افراد صنفي (موضوع ماده 2 اين قانون) را صرفاً به موجب احكام اين قانون دانسته است. ليكن در ماده 95 مكرر (1) مقرر مي دارد: «رسيدگي به تخلّفات اعضاي هيأت مديره، اتحاديه ها و هيأت رئيسه اتاق هاي اصناف شهرستان ها بر عهده كميسيون نظارت است.» باري مقنن دانسته در اصلاحيه قانون در سال 1392 چنين حكمي را مقرر نموده است و نزد وي تخلّفات موضوع اين ماده و نحوه رسيدگي به آن مفروض بوده است. 5 ـ در خصوص ضمانت اجراي تذكر و توبيخ كه شاكي ادعا دارد مغاير قانون و تجاوز از صلاحيت هاي هيأت عالي نظارت است، لازم به ذكر است كه: اولاً: مقنن در قانون نظام صنفي تخلّفات را نه از نظر شدت و حدت و نه از نظر ضمانت اجرا تفكيك ننموده است همه تخلّفات يا رفتارهاي مغاير قانون اعضاي هيأت مديره و هيأت رئيسه اتاق ها در صورت احراز، بايد وفق ماده 55 قانون، منتهي به عزل وي گردند. به عبارت ديگر، براي مثال تخلّفي همچون تأخير در صدور پروانه براي چند روز همانند تخلّفي همچون اخذ وجه در قبال صدور پروانه به نفع شخص يك مجازات را به همراه خواهد داشت. ثانياً: ميان رفتارهاي مختلّف و نتايج حاصله از آن و ضمانت اجراي عزل، تناسب عقلي و حتي شرعي وجود ندارد و اين امر مغاير اصل تناسب ميان تخلّف و ضمانت اجراي آن است. به همين دليل از آنجايي كه امكان عزل براي افراد وجود دارد، براي اعمال اصل تناسب، در مواردي كه فرد تخلّف ساده اي را مرتكب شده است، ضمانت اجراي تذكر و توبيخ در نظر گرفته شده است. بنا به مراتب فوق خواسته شاكي وارد نبوده و تقاضاي صدور رأي شايسته را دارد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/8/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي هر چند بر اساس بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفي كشور (اصلاحي مصوب 1392/6/12 )، «تعيين دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي بين كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها و اتاق هاي اصناف شهرستان هاي كشور و اتاق اصناف ايران و نظارت بر فعاليت آنها در حدود مفاد اين قانون»، از وظايف و اختيارات هيأت عالي نظارت است، ولي با عنايت به اينكه براساس اصل سي و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران وضع مجازات صرفاً براساس قانون امكان پذير است، بنابراين صلاحيت مقرر در بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفي كشور متضمن اعطاي اين اختيار به هيأت عالي نظارت نيست كه به عنوان يك مرجع اداري اقدام به قانونگذاري كرده و به تخلّف انگاري برخي از اقدامات مسئولين تشكل هاي صنفي بپردازد و مصاديقي مانند اخذ وجه يا مال به نفع خود يا افشاي غيرقانوني اطلاعات شخصي واحدهاي صنفي را مشمول مجازات هايي از قبيل عزل، توبيخ كتبي و تذكر كتبي قرار دهد و با ملاحظه موارد مشابه از جمله قانون رسيدگي به تخلّفات اداري مصوب سال 1372 مشخص مي شود كه قانونگذار خود درخصوص تعيين مصاديق تخلّفات و تعيين تنبيهات متناسب با آنها اتّخاذ تصميم كرده و براي نمونه تعيين اين موارد را به هيأت عالي نظارت موضوع ماده 22 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري واگذار نكرده است. بنا به مراتب فوق كه در رأي شماره 1399 مورخ 1401/8/10 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز عيناً و درخصوص ابطال مواد مشابهي از دستورالعمل قبلي هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي منعكس شده، ماده 11 دستورالعمل نظارت بر حسن انجام وظايف قانوني و ايجاد هماهنگي كميسيون هاي نظارت، اتحاديه ها، اتاق اصناف شهرستان هاي كشور و اتاق اصناف ايران مصوب 1400/12/14 هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور كه صريحاً در مقام تعيين مصاديق تخلّفات مسئولين واحدهاي صنفي و تعيين مجازات هاي مربوط به آنها وضع شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و قسمت مقدمه و مواد 12 تا 25 دستورالعمل مزبور نيز كه در آن برمبناي تخلّف انگاري و مجازات هاي تعيين شده در ماده 11 دستورالعمل، نظام دادرسي مربوط به رسيدگي به اين تخلّفات و تعيين مجازات براي آنها تبيين شده، به دليل آنكه قائم به حكم غيرقانوني ماده 11 دستورالعمل است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و در نتيجه مقررات مذكور مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري