رأي شماره 78415 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/04/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/05/14 شوراي مسكن استان اردبيل

شمار ه 0207910 - 1404/1/26 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390000078415 مورخ 1404/1/19 با موضوع: «بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل كه متضمن اخذ تعهد از سازندگان براي صدور پروانه ساختماني تا تعيين و تكليف بيمه در جهت رونق ساخت و ساز است و تصميماتي فراتر از صلاحيت هاي مقرر براي شوراي مسكن استان بوده، از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/1/19 شماره دادنامه : 140431390000078415 شماره پرونده: 0207910 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: اداره كل راه و شهرسازي استان اردبيل موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل گردش كار: معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 406363 مورخ 1402/10/27 اعلام كرده است كه : " مصوبه هاي 149 و 151 شوراي مسكن استان مبني بر اخذ تعهدنامه از متقاضيان ساخت مسكن و عدم معرفي به شعب بيمه تأمين اجتماعي جهت وصول حق بيمه از حيث انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح زير جهت استحضار و صدور دستور شايسته اعلام مي شود : 1 ـ به موجب بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 شوراي مسكن استان اردبيل مقرر شده است: «3ـ مقرر گرديد بيمه كارگران تأمين اجتماعي براساس مصوبه مجلس براي دو سال مسكوت و به قيمت سابق محاسبه گردد.بر همين اساس شهرداري ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمايند . » به علاوه، بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل بيان داشته: «6 ـ درخصوص بيمه كارگران ساختماني مقرر گرديد به جهت اين كه قانون مذكور در مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در دست بررسي مجدد مي باشد. پيرو بند (3) مصوبه يكصد و چهل و نهمين مصوبه شوراي مسكن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان براي صدور پروانه ساختماني تا تعيين و تكليف بيمه در جهت رونق ساخت و ساز به كليه پروانه هاي صادره توسط شهرداري هاي استان تسري يابد . » 2 ـ اين در حالي است كه وفق بند «الف» ماده (5) اصلاحي 1401 قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني مصوب 1386 مجلس شوراي اسلامي، كليه متقاضيان ساخت و ساز در شهرها مكلف هستند چهار درصد حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بيمه سهم كارفرمايي كارگران ساختماني شاغل پرداخت نمايند.در بند مزبور مقرر گرديده: «متقاضيان ساخت و ساز اعم از احداث و يا تجديد بنا در محدوده، حريم و خارج از حريم شهرها، محدوده روستاها، ...مكلفند براي هر مترمربع زير بنا در هر طبقه و همچنين جهت توسعه بنا نسبت به سطح زير بناي توسعه يافته، براي ساخت و ساز شهري ...چهار درصد (4%) و براي ساخت و ساز هاي داخل محدوده روستاها و خارج از محدوده روستاها (محدوده عمل بخشداري ها) ...يك درصد (1%) حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بيمه سهم كارفرمايي كارگران ساختماني شاغل، پرداخت نمايند . » يادآور مي شود؛ متعاقب تصويب قانون مذكور، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي طي طرح دو فوريتي اقدام به اصلاح قانون مارالذكر نموده و اين امر تاكنون در فرآيند تصويب قرار دارد. بنابراين تا زمان تصويب و يا اصلاح قانون، اصلاحيه ماده (5) و تبصره هاي ذيل آن لازم الاجرا بوده است و كليه شهرداري ها مكلف هستند تمام متقاضيان را طبق قانون جهت پرداخت حق بيمه به شعب سازمان معرفي نمايند . از سوي ديگر، در بررسي آيين نامه شرح وظايف تفصيلي شوراي مسكن استان، چنين اختياراتي به اين شورا داده نشده است . 3 ـ با اين اوصاف، اولاً: طرح مسكوت ماندن قانون به مدت دو سال در مجلس شوراي اسلامي تصويب نشده و استناد به آن غير قانوني مي باشد.ثانياً: تا زماني كه طرح جديد تصويب و يا قانون قبلي اصلاح و تبديل به قانون نشده قابليت اجرا ندارد و قانون قبلي بايستي اجرا گردد.ثالثاً: اساساً مصوبات شوراي مسكن استان اردبيل خارج از حدود اختيارات واضع آن صادر شده است.رابعاً: عدم اجراي قانون ياد شده يكي از منابع اصلي تأمين حق بيمه كارگران ساختماني را با مشكل مواجه نموده و نتيجتاً موجب عدم برخورداري كارگران ساختماني استان از پوشش بيمه مي گردد . با عنايت به مراتب فوق و با عنايت به اين كه بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل خارج از حدود اختيارات واضع آن بوده و برخلاف قوانين مرقوم در گزارش مي باشد، لذا در اجراي تبصره 2 ماده 2 قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور رسيدگي به موضوع (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) و ابطال آنها در هيأت عمومي از تاريخ تصويب مورد تقاضا است ." متن مصوبه هاي مورد شكايت به شرح زير است : " الف: مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 اداره كل راه و شهرسازي استان اردبيل صورتجلسه شوراي مسكن استان شماره جلسه: 149 تاريخ جلسه: 1402/4/17 ساعت شروع: 10:00 پيرو دعوتنامه شماره 02/20041 مورخ 1402/4/15 يكصد و چهل و نهمين جلسه شوراي مسكن استان روز شنبه مورخ 1402/4/17 حضور استاندار محترم و اعضاء شوراي مسكن استان در محل سالن شهيد باهنر استانداري برگزار و تصميمات ذيل اتخاذ گرديد . رديف ـ متن مصوبات ـ مسئول پيگيري ـ مهلت اقدام ........................ 3 ـ مقرر گرديد بيمه كارگران تأمين اجتماعي براساس مصوبه مجلس براي دو سال مسكوت و به قيمت سابق محاسبه گردد بر همين اساس شهرداري ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمايند.ـ تأمين اجتماعي، كليه شهرداري هاي تابع استان ...... ب: مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 اداره كل راه و شهرسازي استان اردبيل صورتجلسه شوراي مسكن استان شماره جلسه: 151 تاريخ جلسه: 1402/5/14 ساعت شروع: 10/00 پيرو دعوتنامه شماره 02/25252 مورخ 1402/5/14 يكصد و پنجاه و يكمين جلسه شوراي مسكن استان روز شنبه مورخ 1402/5/14 با حضور استاندار محترم و اعضاء شوراي مسكن استان در محل سالن شهيد باهنر استانداري برگزار و تصميمات ذيل اتخاذ گرديد : رديف ـ متن مصوبات ـ مسئول پيگيري ـ مهلت اقدام ................................... 6 ـ در خصوص موضوع بيمه كارگران ساختماني مقرر گرديد به جهت اين كه قانون مذكور در مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در دست بررسي مجدد مي باشد، پيرو بند (3) مصوبه يكصد و چهل و نهمين مصوبه شوراي مسكن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان براي صدور پروانه ساختماني تا تعيين و تكليف بيمه در جهت رونق ساخت و ساز به كليه پروانه هاي صادره توسط شهرداري هاي استان تسري يابد. ـ استانداري ـ شهرداري ـ يك روز " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل راه و شهرسازي استان اردبيل به موجب لايحه شماره 03/3168 مورخ 1403/1/28 توضيح داده است كه : " اولاً: با توجه به ضمايم و تنظيمات اوليه دادخواست كه طرف شكايت شوراي عالي مسكن استان اردبيل بوده كه احتمالاً به جهت عدم وجود شناسه به اين اداره كل ابلاغ شده است؛ لازم به ذكر است شوراي عالي مسكن تحت رياست استاندار اردبيل بوده كه اين اداره كل صرفاً به عنوان عضو و دبير شورا مي باشد و تصميمات متخذه بعد از تأييد كليه اعضاء به مرحله اجرا گذاشته مي شود.چه اين كه اعضاء ديگر طرف شكايت واقع نگرديده است تا از مصوبه مذكور دفاع نمايند.لذا به جهت اصل احتياط و تناظر جهت احتراز از هرگونه تضييع حقوق احتمالي طرفين و برخورداري از حق دفاع بايد طرف شكايت قرار مي گرفتند تا علت صدور مصوبه تشريح مي گرديد، كه در مانحن فيه اين گونه عمل نشده است . ثانياً، به موجب تبصره «1» ماده (28) قانون تأمين اجتماعي، سازمان تأمين اجتماعي مكلف است با دريافت مجموع (30) سي درصد حق بيمه، افراد را تحت پوشش بيمه بازنشستگي و درمان قرار دهد و مطابق ماده 36 اين قانون، كارفرمايان مسئول پرداخت حق بيمه سهم خود و بيمه شده سازمان تأمين اجتماعي هستند، اما كارگران ساختماني به دليل ماهيت شغل و ثابت نبودن روزهاي كاري، محل كار و كارفرما، داراي قانون مجزايي براي پرداخت كسور بازنشستگي به سازمان تأمين اجتماعي مي باشند و اين پرداخت به نحوي است كه سهم بيمه كارگران به صورت مستقيم به سازمان تأمين اجتماعي پرداخت مي شود و سهم بيمه كارفرمايي آنان از محل پرداخت درصدي از عوارض مربوط به مجوزهاي ساخت و ساز به سازمان تأمين اجتماعي پرداخت مي گردد.به عبارت ديگر، بيمه كارگران ساختماني كه سهم بيمه آنان براساس ماده (5) قانون موصوف پرداخت مي گردد، داراي كارفرماي مشخصي نيستند و سهم كارفرماي بيمه كارگران ساختماني به صورت سرجمع به سازمان تأمين اجتماعي پرداخت مي شود كه ميزان كفايت آن براساس جامعه هدف همواره محل مناقشه بوده است و در بسياري از موارد مشكلاتي را براي سازمان تأمين اجتماعي و از سوي ديگر كارگران ساختماني از منظر پوشش بيمه و استمرار پوشش بيمه آنان ايجاد كرده است.بر اين اساس و در راستاي اصلاح ساز و كار محاسبه حق بيمه كارفرمايان و افزايش اعتبارات جهت بيمه كليه كارگران ساختماني، ابتدا طرح اصلاح قانون بيمه كارگران ساختماني، با شماره ثبت 239 به مجلس شوراي اسلامي اعلام وصول شده و پس از تصويب و تأييد آن توسط شوراي نگهبان، با عنوان «قانون اصلاح ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني مصوب 1401/11/5» لازم الاجرا گرديد. مطابق اين قانون «حق بيمه سهم كارفرمايي كارگران ساختماني شاغل»، در مناطق روستايي معادل (1%) و در ساير مناطق كشور معادل (4%) حداقل دستمزد ماهانه مصوب شوراي عالي كار به ازاي هر مترمربع زيربناي ساخت مقرر شده بود . با اصلاح قانون در سال 1401، در عمل هزينه هاي ساخت و ساز در برخي موارد، افزايش چشم گيري يافت و همين امر سبب شد «طرح اصلاح ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني اصلاحي 1401/11/5 مصوب 1402/6/22» لازم الاجرا شد. شايان ذكر است كه در اين مصوبه معيار تعيين «سهم بيمه مالك» (25%) مجموع عوارض صدور پروانه تعيين گرديد كه با تصويب هيأت وزيران تا سي درصد (30%) قابل افزايش مي باشد . با اين توصيف و به دليل تفاوت متنابه سهم بيمه مالك يا كارفرما در «قانون اصلاح ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني مصوب 1402/11/5» و «قانون اصلاح ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني مصوب 1401/6/22» ابهاماتي در اجرا به وجود آمد كه منجر به تقديم «طرح دو فوريتي استفساريه ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني» با شماره ثبت 947 به مجلس گرديد. كميسيون اجتماعي مجلس پس از بررسي طرح مذكور، مصوبه خود را به تصويب رساند. لذا 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل قبل از بررسي و تصويب قانون اصلاح ماده (5) قانون بيمه هاي اجتماعي كارگران ساختماني توسط مجلس شوراي اسلامي مورخ 1402/6/22 صرفاً جهت تعيين و تكليف موضوع اتخاذ تصميم شده است و پس از تصويب در مجلس شوراي اسلامي در مورخ مذكور بندهاي مورد اشاره شوراي مسكن استان كان لم يكن تلقي شده و مصوبه مجلس شوراي اسلامي لازم الاجرا و ملاك عمل مي باشد.لذا نظر به وصف مراتب مذكور تقاضاي رد شكايت مطروحه را مي نمايد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/1/19 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس ماده 17 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387/2/25 مجلس شوراي اسلامي به منظور هماهنگي، پيگيري تأمين نهاده هاي مورد نياز توليد و عرضه مسكن از جمله زمين، مصالح ساختماني، خدمات زيربنايي و روبنايي مجوزها و عوارض مربوطه، بسترسازي و تسهيل جريان تحقّق مفاد اين قانون در هر استان شوراي مسكن استان با تركيب مقرر تشكيل مي گردد و به موجب تبصره اين ماده شرح وظايف تفصيلي اين شورا به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد. وزيران عضو كارگروه مسكن در جلسه مورخ 1388/4/1 به استناد تبصره ماده 17 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب سال 1387 و با رعايت تصويب نامه شماره 39238/ت 40001 هـ مورخ 1387/3/19 آيين نامه شرح وظايف تفصيلي شوراي مسكن استان را تصويب كردند كه از جمله وظايف شوراي مذكور تنظيم برنامه اجرايي ابلاغي به تفكيك مناطق شهري و روستايي استان، تشخيص اراضي و املاك مازاد بر نياز وزارتخانه ها، مؤسسات و شركت هاي دولتي كه صد درصد سرمايه و سهام آنها متعلق به دولت است و پيشنهاد انتقال آنها به وزارت مسكن و شهرسازي براي تسريع در اجراي برنامه هاي مسكن در راستاي ماده 6 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، نظارت بر روند اجراي طرح هاي آماده سازي اراضي، تعيين و اعلام عوارض پروانه و تراكم ساخت در هر شهر و نحوه اعمال تخفيف و تقسيط آن طبق ماده 16 قانون يادشده، توسط شهرداري ها و ...است كه در ماده 1 اين آيين نامه به آنها تصريح شده است.با توجه به مراتب و با عنايت به تصويب آيين نامه اجرايي شرح وظايف تفصيلي شوراي مسكن استان و تعيين وظايف شوراي مذكور، بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شوراي مسكن استان اردبيل كه متضمن اتخاذ تصميماتي فراتر از صلاحيت هاي مقرر براي شوراي مسكن استان بوده، خارج از حدود اختيار مرجع واضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود.اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي