رأي شماره 1692990 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه انساني سال 1399

شماره 9901566 - 1403/7/30 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001692990 مورخ 1403/7/17 با موضوع: «فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرايي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه استاني سال 1399 كه طي آن امكان جذب نيروهاي طرحي و تمديد آن تجويز و پيش بيني شده است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/7/17 - شماره دادنامه: 140331390001692990 شماره پرونده: 9901566 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: سازمان برنامه و بودجه موضوع شكايت و خواسته: ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه انساني سال 1399 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرايي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه استاني سال 1399 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "ايجاد ساختار صحيح اداري مستفاد از بند 10 اصل سوم قانون اساسي وظيفه جمهوري اسلامي ايران است و ساماندهي نيروها و اصلاح ساختار اداري هم در سياست هاي كلي نظام اداري ابلاغي مقام معظم رهبري تأكيد شده و هم در قوانين استخدامي از جمله قانون مديريت خدمات كشوري ياد شده است. از آنجايي كه به كارگيري نيروي انساني در قوانين استخدامي از جمله قانون مديريت خدمات كشوري حسب ساز و كارهاي مندرج در آن قانون و يا سهميه هاي استخدامي مندرج در برنامه هاي پنج ساله تعيين مي شود نمي توان، قاعده اي فارغ از اين مفاد قانوني را هم عرض اين ساختار تعريف كرد. متأسفانه سال ها است كه علاوه بر نيروي انساني موضوع قوانين استخدامي، افرادي تحت عنوان نيروي طرحي كه حقوق و مزاياي ايشان از سرفصل اعتبارات عمراني دستگاه هاي اجرايي پرداخت مي شود، توسط اراده مسئولان اين دستگاه ها به كارگيري مي شوند كه از جمله آن تجويز مندرج در فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي استاني سال 1399 و تبصره ذيل آن است كه طي آن امكان جذب نيروهاي طرحي و تمديد آن تجويز و پيش بيني شده است كه به كارگيري چنين نيرويي در دستگاه هاي اجرايي فاقد مبناي قانوني بوده و حصر نوع به كارگيري در قوانين استخدامي از جمله قانون مديريت خدمات كشوري، هرگونه به كارگيري ديگر تحت هر عنوان را ممنوع ساخته است و چون پرداخت ها مستقيم از محل اعتبارات عمراني به اين افراد تحت عنوان حق الزحمه در قالب قرارداد صورت مي گيرد، رابطه كارگري و كارفرمايي ايشان با دولت به نحوي غير قانوني و مشروع، احراز مي گردد. در نتيجه چون اين دسته از افراد خارج از مبناي قانوني در محل طرح هاي عمراني به كارگيري شده و ترتيبات عدالت محوري نيز در خصوص ورودشان به خدمت رعايت نشده است، لذا به كارگيري و تمديد قرارداد و پرداخت به ايشان مستند به مفاد بعدالذكر برخلاف قانون مي باشد. با توجه به مفاد ماده 21 قانون برنامه و بودجه، حكمي مجزا در خصوص استخدام نيروهاي طرحي نمي توان يافت و توجه به فرازي از ماده 21 كه تصريح داشته است: «... و اجراي طرح هاي عمراني از نظر مقررات استخدامي و مالي معاملاتي تابع مفاد اين قانون و ساير قوانين و مقررات عمومي دولت خواهد بود...» مشخص مي نمايد كه مي بايست، در بحث نيرويي طرح هاي عمراني نيز از قوانين و مقررات عمومي دولت بهره گرفت. اولاً مستند به ماده 51 و 52 قانون مديريت خدمات كشوري، هرگونه به كارگيري نيرو به غير از حالات مندرج در تبصره ذيل ماده 32 و ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري ممنوع دانسته شده و به حكم ماده 127 اين قانون كليه قوانين و مقررات مغاير با اين قانون لغو شده است. بنابراين موجبي براي به كارگيري نيروهاي موسوم به طرحي وجود ندارد. ثانياً به حكم ماده 17 قانون مديريت خدمات كشوري به دستگاه هاي اجرايي اجازه داده شده تا از طريق مناقصه و با عقد قرارداد با شركت ها و مؤسسات غير دولتي براساس فعاليت مشخص، حجم كار معين، قيمت هر واحد كار و قيمت كل به طور شفاف و مشخص بخشي از خدمات مورد نياز خود را تأمين نمايد. در صورت عدم مراجعه متقاضيان، اجازه داده شده تا با رعايت قانون برگزاري مناقصات و تأييد سازمان از طريق ترك تشريفات مناقصه اقدام گردد. لذا محرز است كه چنانچه دستگاه اجرايي در خصوص پروژه هاي عمراني خود نياز به مشاور يا ناظر داشته باشد مي بايست از اين طريق اقدام نمايد و برندگان مناقصه مي بايست نيروهاي انساني مورد نياز خود را تأمين نمايند. در اين خصوص ماده 22 قانون برنامه و بودجه سال 1351 نحوه تشخيص صلاحيت و طبقه بندي مهندسين مشاور و پيمانكاران را توسط سازمان براساس آيين نامه مصوب هيأت وزيران، تعيين كرده است و ارجاع كار به مهندسين مشاور و پيمانكاران و روش تعيين مناقصه نيز مستفاد از اين ماده و آيين نامه مصوب هيأت وزيران مشخص شده است. در نتيجه به كارگيري نيروي طرحي رأساً توسط دستگاه هاي اجرايي و انعقاد قرارداد با ايشان موجب قانوني نداشته و مي بايست وفق مقررات قانوني ياد شده، صورت پذيرد. ثالثاً علي رغم دلايل قانوني عنوان شده، نظر به اين كه، در به كارگيري افراد موسوم به نيروي طرحي توسط دستگاه هاي اجرايي، اذن و مجوزي از سازمان امور اداري و استخدامي كشور اخذ نمي شود لذا اين امر با ماده 9 ضوابط اجرايي بودجه 1399 نيز مغايرت دارد. از حيث عدم رعايت ترتيبات عدالت محور در به كارگيري علاوه بر تبعيض ناروا موضوع بند 9 اصل سوم قانون اساسي و اصل 28، مغاير بند 2 سياست هاي كلي نظام اداري ابلاغي مقام معظم رهبري و نيز قواعد فقهي عدالت و نيز برابري و مساوات مي باشد. با عنايت به اين كه سال ها است كه دستگاه هاي اجرايي نيروهايي موسوم به طرحي از محل اعتبارات عمراني، جذب و به كارگرفته و حتي با پايان طرح به طرح هاي ديگر منتقل و زمينه استمرار حضور ايشان را فراهم آورده اند لذا اين شكل از به كارگيري بدون تجويز مقنن مخالف بند 10 اصل سوم قانون اساسي است چرا كه اگر چنين باشد دستگاه هاي اجرايي در ساير اشكال ديگر از اعتبارات بودجه اي از جمله اعتبارات اختصاصي و نيز اعتبارات تملك دارايي هاي مالي نيز مي توانند جذب نيرو نمايند و اين خود به ايجاد جريان موازي منابع انساني به صورت حياط خلوت، در كنار ساختار منابع انساني قانونمند منجر مي شود كه زيبنده نظام جمهوري اسلامي ايران نيست. با توجه به موارد مطروحه و دلايل قانوني و شرعي عنوان شده ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي استاني سال 1399 و تبصره ذيل آن را استدعا دارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي استاني سال 1399 ........................ 3) اعتبارات تملك دارايي هاي سرمايه اي ........................ 6) كليه پرداخت هاي مربوط به طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي بايد در جهت تحقق اهداف طرح انجام گيرد. تعداد نيروهاي شاغل در طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي با رعايت قوانين و مقررات مربوطه حداكثر به تعداد نيروهاي طرحي سال قبل استان از محل اعتبارات جدول 1ـ10 قانون مجاز بوده و بار مالي هريك از نيروهاي طرح نبايد از نيروهاي مشابه رسمي همان دستگاه فراتر رود. هرگونه به كارگيري نيروهاي انساني از محل اعتبارات طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي جهت انجام امور اداري يا روزمره دستگاه اجرايي و خارج از اهداف طرح ممنوع مي باشد. اعتبار نيروهاي شاغل در طرح در فرم 4 فصول سرمايه گذاري، فصل هفتم قسمت حق الزحمه كاركنان طرح منظور گردد. سازمان استان موظف است اطلاعات كاركنان طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي را در سامانه نظارت ثبت نمايد. تبصره: حداكثر اعتبار قابل پرداخت به نيروهاي شاغل در طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه استاني معادل 1/5 درصد اعتبارات جدول 1ـ10 قانون بودجه آن استان (به استثناء اعتبار ستون ملي قانون استفاده متوازن) مي باشد. پرداخت به نيروهاي طرحي صرفاً در صورتي مجاز است كه اسامي و مشخصات آنها در سامانه نظارت و فرم 4 موافقت نامه درج شده باشد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس امور حقوقي، قوانين و مقررات سازمان برنامه و بودجه كشور به موجب لايحه شماره 403988 مورخ 1399/7/29 توضيح داده است كه: "1ـ به استناد ماده 21 قانون برنامه و بودجه مسئوليت اجرايي طرح هاي عمراني به دستگاه هاي اجرايي محول شده و اجراي طرح هاي عمراني را تابع مقررات استخدامي، مالي و معاملاتي قانون مذكور و ساير قوانين و مقررات عمومي دانسته است. با عنايت به اين كه طرح هاي عمراني در اقصي نقاط كشور پراكنده بوده و دستگاه هاي اجرايي در اجراي ماده 35 قانون برنامه بودجه موظفند نظارت موثر بر پيشرفت اجراي آنها داشته باشند، لذا براي انجام امور مربوط به مديريت و نظارت بر طرح هاي عمراني اجازه به كارگيري نيروهاي شاغل در طرح داده شده در دستورالعمل اجراي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي من جمله در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل سال 1399 با رعايت الزاماتي به شرح ذيل داده شده است. تعداد نيروهاي شاغل در طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي با رعايت قوانين و مقررات حداكثر به تعداد نيروهاي طرحي سال قبل باشد. هرگونه به كارگيري نيروي انساني از محل اعتبارات طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي جهت انجام امور اداري يا روزمره دستگاه هاي اجرايي و خارج از اهداف طرح ممنوع مي باشد. 2ـ مواد مندرج در فصل هفتم قانون مديريت خدمات كشوري از جمله مواد 45, 51 و 52 ناظر بر استخدام افراد در فعاليت هاي دستگاه هاي اجرايي مي باشند در صورتي كه نيروهاي شاغل در طرح (همان طور كه در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل اجراي بودجه هاي استاني آمده است) مشمول تعاريف مندرج در ماده 45 قانون فوق الذكر و همچنين قوانين و ضوابط اداري حاكم بر مستخدمين دولت از جمله مأموريت، انتقال و ... نمي باشند. اين نيروها در راستاي اهداف طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي به كار گرفته مي شوند و استفاده از آنها در انجام امور اداري ممنوع است. علاوه براين نيروهاي مذكور هيچ گونه رابطه استخدامي با دستگاه هاي اجرايي ندارند و پس از اتمام طرح و درصورت عدم نياز امكان فسخ قرارداد وجود داشته و تعهدي براي دولت به همراه ندارند. سابقه به كارگيري نيروهاي شاغل در طرح هاي عمراني به حدود سه دهه پيش در برنامه هاي توسعه باز مي گردد كه طي سال هاي اخير تلاش گسترده اي براي ساماندهي اين نيروها با عنايت به تنوع در سطح تحصيلات، سابقه و همچنين جلوگيري از افزايش آنها صورت گرفته است كه مي توان به ذكر بندي ثابت در دستورالعمل اجراي بودجه و همچنين نظارت بر تعداد و پرداختي اين نيروها اشاره كرد. با عنايت به موارد ياد شده و در راستاي حفظ منافع و مصالح حاكميت و حقوق بيت المال، صدور حكم به رد شكايت شاكي مستدعي است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/7/17 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آرا به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 52 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال 1386 هر نوع به كارگيري افراد در دستگاه هاي اجرايي به غير از حالات مندرج در ماده 45 (استخدام رسمي و پيماني) و تبصره ماده 32 قانون مزبور (به كارگيري افراد به صورت ساعتي يا كار معين حداكثر براي يك سال با تأييد سازمان تا ده درصد پست هاي سازماني مصوب) ممنوع است و به موجب ماده 127 اين قانون كلّيه قوانين و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب 1386/6/5 مجلس شوراي اسلامي مغاير با اين قانون از تاريخ لازم الاجرا شدن قانون مذكور لغو شده است و در عين حال براساس ماده 21 قانون برنامه و بودجه كشور مصوب سال 1351، مسئوليت تهيه و اجراي طرح هاي عمراني با دستگاه هاي اجرايي است و اجراي طرح هاي عمراني از نظر مقررات استخدامي و مالي و معاملاتي تابع مفاد اين قانون و ساير قوانين و مقررات عمومي دولت خواهد بود. برمبناي مجموعه موازين قانوني فوق، افراد حتي در فرض تصدي خدمت براي اجراي طرح هاي عمراني بايد در يكي از قالب هاي تأييدشده قانوني به كار گرفته شوند و ضمناً بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور در مقام تجويز به كارگيري اشخاص در قالب طرح هاي عمراني نبوده و صرفاً تبديل وضعيت مشمولان را الزام كرده است و لذا فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرايي بودجه و تنظيم موافقت نامه هاي اعتبارات هزينه اي و تملك دارايي هاي سرمايه استاني سال 1399 كه بدون رعايت مقررات قانوني مذكور تصويب شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. با اعمال ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري و تسري اثر ابطال مقرره مورد شكايت به زمان تصويب آن مخالفت شد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي