رأي شماره 383603 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري باموضوع ابطال نامه شماره89/1400/134262 مورخ 1400/5/27 مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي

شماره 0002654 - 22 / 3 / 1402 بسمه تعالي جناب آقاي اكبر پور مدير عامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140231390000383603 مورخ 19 / 2 / 1402 با موضوع : « نامه شماره 134262 / 1400 / 89 ـ 27 / 5 / 1400 مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي با موضوع ممنوعيت انتخاب و انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي اسلامي روستاها به عنوان دهيار ابطال شد. » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيات عمومي و هيات هاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يد الله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 19 / 2 / 1402 - شماره دادنامه: 140231390000383603 شماره پرونده: 0002654 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد پاك طرف شكايت: استانداري استان مركزي موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 134262 / 1400 / 89 ـ 27 / 5 / 1400 مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 134262 / 1400 / 89 ـ 27 / 5 / 1400 مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " با استناد به تبصره 1 ماده 95 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1 / 3 / 1375 و اصلاحات بعدي تا 20 / 4 / 1396 مبني بر اينكه اعضاي شوراهاي مذكور و بستگان درجه يك آن‌ها حق انجام معامله با دهياري، شهرداري و سازمان‌ها و شركت‌هاي وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هر نوع قرارداد با آن‌ها ممنوع مي‌باشد در غير اين صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضويت دائم از شورا پرونده به مراجع ذيصلاح ارجاع مي‌گردد. لذا خواهشمند است با توجه به اينكه در اين تبصره از ماده 95 قانون فوق‌الذكر فقط اعضاي شورا و بستگان درجه 1 آن‌ها حق انجام معامله با دهياري را ندارند لذا ابطال اين بخشنامه كه به كلي انتصاب اعضاي درجه 1 شوراها را به سمت دهياري ممنوع نموده و مخالف قانون مي‌باشد اعلام نمايند ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " نامه شماره 134262 / 1400 / 89 ـ 27 / 5 / 1400 مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي فرمانداران محترم شهرستان‌هاي تابعه استان موضوع: ممنوعيت انتخاب و انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي اسلامي روستاها به عنوان دهيار نظر به اينكه طبق ماده 47 آيين‌نامه اجرايي تشكيلات، انتخابات داخلي و امور مالي شوراهاي اسلامي و نحوه انتخاب دهيار، شوراهاي اسلامي روستاها موظفند ظرف مدت 15 روز از آغاز فعاليت قانوني نسبت به انتخاب دهيار اقدام نمايند، در بعضي موارد گزارشاتي در خصوص انتخاب افرادي از بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي مذكور به عنوان دهيار واصل گرديده كه لازم است در فرآيند انتخاب دهياران، ضمن رعايت شرايط عمومي و اختصاصي مندرج در ماده 49 آيين‌نامه مذكور، به استناد تبصره1 ماده 95 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور (مصوب 1 / 3 / 1375 و اصلاحات بعدي تا 20 / 4 / 1396 مبني بر اينكه : « اعضاي شوراهاي مذكور و بستگان درجه يك آن‌ها به هيچ وجه حق انجام معامله با دهياري، شهرداري، سازمان‌ها و شركت‌هاي وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هرنوع قرارداد با آن‌ها ممنوع مي‌باشد، در غير اين صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضويت دائم از شورا، پرونده به مراجع ذيصلاح ارسال مي‌گردد .» از انتخاب و انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي اسلامي به عنوان دهيار جداً ممانعت بعمل آيد و در اين مورد هيأت‌هاي تطبيق مصوبات شوراهاي اسلامي روستاها مي‌توانند با استفاده از اختيارات قانوني در رد مصوبات شوراهاي اسلامي كه از بستگان درجه يك خود، فردي را به عنوان دهيار معرفي نموده‌اند، اقدام نمايند. ـ مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي " در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي به موجب لايحه شماره 344116 مورخ 16 / 12 / 1400 توضيح داده است كه : " 1 ـ با عنايت به اينكه طبق ماده 183 و 214 قانون مدني وقوع معامله و ايقاع علاوه بر قراردادهايي با عناوين خريد و فروش، اجاره، استجاره، پيمانكاري و ... مشمول قراردادهاي كاري نيز مي‌گردد و با توجه به اينكه موضوع قرارداد مندرج در بند 17 فرم قرارداد دهيار (ابلاغي به شماره 34686 مورخ 10 / 8 / 1394 سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌ها) مبني بر انجام وظايف تعيين شده در چهارچوب قوانين و مقررات مربوطه مصداق ايجاد تعهد براي ايفاي عملي مشخص مي‌باشد، لذا چنين قراردادهايي به استناد ماده 214 قانون مدني ماهيت معامله داشته و بنابراين ممنوعيت انجام معامله توسط بستگان درجه يك اعضاي شوراها با دهياري، مصرح در تبصره صدرالذكر به انتخاب اين نوع افراد به عنوان دهيار و انعقاد قرارداد با آن‌ها كه در حكم انجام معامله مي‌باشد نيز تسري پيدا مي‌كند . 2 ـ با فرض اينكه بين ماهيت انجام معامله و قراردادهاي كاري تفكيك قائل شويم و بپذيريم كه بخش اول تبصره مورد اشاره صرفاً ناظر به قراردادهاي خريد و فروش، اجاره، استجاره و پيمانكاري مي‌باشد، اما در بخش دوم آن كه به نوعي مجزا از بخش اول آمده است، استفاده از عبارت «انعقاد هرگونه قرارداد» اطلاق دارد و به انواع قراردادها حتي مواردي كه مشمول مقررات استخدامي مي‌شود نيز قابل تعميم است و اگر صرفاً قراردادهاي غيراستخدامي مورد نظر قانون‌گذار بود، مي‌بايست صراحتاً به مصاديق استثناء اشاره مي‌نمود با توجه به اينكه طبق فرم قرارداد و حكم حقوقي دهيار، افرادي كه به اين سمت منصوب مي‌شوند با دهياري به عنوان كارفرما قرارداد منعقد مي‌نمايند لذا به دليل ممنوعيت انعقاد هرگونه قرارداد توسط دهياري با بستگان درجه يك اعضاي شوراها به تبع انتصاب آن‌ها به عنوان دهيار (كه منجر به انعقاد قرارداد با ايشان مي‌شود) امكان‌پذير نمي‌باشد و انجام چنين انتصاباتي ناقض تبصره مذكور مي‌باشد و در همين راستا مدير كل محترم دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت كشور موضوع ممنوعيت قانوني مداخلات اعضاي شوراهاي اسلامي در امور اجرايي دهياري‌ها و امور پرسنلي و انعقاد هر نوع قرارداد اعضاي شوراها و بستگان درجه يك آن‌ها با دهياري‌ها را طي نامه شماره 153300 مورخ 21 / 9 / 1400 مورد تأكيد قرار داده است . 3 ـ از بعد استخدامي نيز بر اساس ماده 7 اساسنامه تشكيلات و سازمان دهياري، وزارت كشور هيچ گونه تعهدي مبني بر استخدام دهيار ندارد و اين موضوع در قسمت تعهدات فرم قرارداد و حكم حقوقي دهيار با اين تعبير كه عقد قرارداد هيچ گونه تعهدي مبني بر استخدام از سوي دهياري براي طرف قرارداد ايجاد نمي‌كند مورد تأكيد قرار گرفته است لذا به كارگيري دهيار كه به موجب قرارداد مذكور انجام مي‌پذيرد، جنبه استخدامي ندارد و اگر اين گونه بود، مي‌بايست پس از خاتمه دوره قانوني فعاليت دهيار، همانند نيروهاي قرارداد كار معين دستگاه‌هاي اجرايي كه امكان جابه‌جايي آن‌ها در قالب پست‌هاي سازماني وجود دارد، از دهياران نيز در پست‌هاي ديگري به عنوان كارمند دهياري استفاده مي‌شد ولي بر اساس قوانين و مقررات مربوطه چنين امكاناتي وجود ندارد. ضمن اينكه تأكيد بند 7 اساسنامه مذكور، مبني بر عدم تعهد استخدامي وزارت كشور در قبال دهيار پس از خاتمه دوره قانوني فعاليت آن، قريب به اين مضمون مي‌باشد كه به كارگيري دهيار از ابتدا به منزله استخدام وي نبوده وگرنه در اساسنامه مي‌بايست اين گونه درج مي‌شد كه «پس از خاتمه دوره قانوني تعهدي مبني بر استمرار استخدام دهيار وجود ندارد» لذا حتي با اين فرض كه تبصره ذيل ماده 95 قانون مورد اشاره مشمول قراردادهاي استخدامي نگردد، نمي‌توان گفت ممنوعيتي در خصوص انتخاب دهيار از بستگان درجه يك وجود ندارد چرا كه به كارگيري دهيار جنبه استخدامي ندارد (قرارداد منعقده با آن از نوع معامله مي‌باشد) تا بتوان اين موضوع را مشمول استثناء قائل شده دانست. حتي ماده 1 آيين‌نامه استخدامي دهياري‌ها مصوب 7 / 4 / 1382 هيأت وزيران كه در آن به كارگيري افراد در دهياري‌ها به صورت استخدام موقت پيش‌بيني شده بود، در اصلاحيه آيين‌نامه مذكور كه در تاريخ 26 / 6 / 1398 انجام پذيرفت به شرح «به كارگيري افراد» در دهياري‌ها بر اساس ساختار سازماني مصوب و در چهارچوب قانون كار انجام خواهد شد» تغيير پيدا نمود و پر واضح است كه جايگزيني واژه به كارگيري به جاي استخدام موقت نيز مؤيد اين مهم مي‌باشد كه فعاليت دهيار در حكم استخدام نيست . 4 ـ با توجه به جايگاه نظارتي شوراهاي اسلامي روستاها بر عملكرد دهياري‌ها و ضرورت صيانت از اين مهم، انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي اسلامي به عنوان دهيار مي‌تواند به تضعيف اين جايگاه منجر شود همچنين در صورت عدم جلوگيري از چنين انتصاباتي، دهياري‌ها به بنگاه كاريابي براي بستگان درجه يك شوراها تبديل خواهند شد و اعتراضات گسترده اهالي روستاها و افزايش نارضايتي‌هاي اجتماعي را در پي خواهد داشت و با توجه به اينكه طبق بند نهم اصل سوم قانون اساسي، دولت موظف است همه امكانات خود را براي رفع تبعيضات ناروا به كار برد، انجام چنين انتصابات فاميلي ناقض بند مذكور مي‌باشد خصوصاً به اين دليل كه دهيار بر اساس آزمون، برابري فرصت‌ها و شرايط رقابتي انتخاب نمي‌شود . 5 ـ طبق ماده 95 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور (مصوب 1 / 3 / 1375 و اصلاحات بعدي تا 20 / 4 / 1396) اعضاي شوراها حق ندارند در نصب و عزل كاركنان دهياري‌ها و مؤسسات وابسته به آن‌ها دخالت نمايند يا به آن‌ها دستور دهند و واگذاري مسئوليت اجرايي به آن‌ها در دهياري ممنوع مي‌باشد بر اين اساس و با در نظر گرفتن مفاد تبصره ذيل اين ماده چنانچه ممنوعيتي براي انعقاد قرارداد كاري توسط اعضاي شوراها و بستگان درجه يك آن‌ها با دهياري وجود نداشته باشد صرف نظر از مشكلاتي كه در نتيجه انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراها به عنوان دهيار ايجاد خواهد شد و با توجه به اينكه قانون گذار در تبصره مورد نظر تفكيك بين اعضاي شوراها و بستگان درجه يك آن‌ها قائل نشده، چنين مستفاد مي‌گردد كه اعضاي شوراها نيز مي‌توانند با دهياري قرارداد منعقد نمايند. علاوه بر اين در چنين شرايطي عضو شورا از يك سو نقش نظارت بر دهيار را ايفا مي‌نمايد و از طرف ديگر به عنوان نيروي دهياري مي‌بايست تحت نظارت دهيار انجام وظيفه نمايد، يعني عضو شورا در دو نقش متفاوت و متضاد عمل مي‌كند و همين موضوع مي‌تواند به ايجاد تعارضات و وقوع تباني في مابين دهيار و عضو شورا در راستاي تأمين منافع يكديگر منجر و زمينه ساز برخي سوء استفاده‌هاي احتمالي شود. از طرفي با توجه به اينكه در خصوص حضور همزمان عضو شورا و بستگان درجه يك آن‌ها در شوراي اسلامي روستاها منعي وجود ندارد، اگر محدوديتي هم براي انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراها به عنوان دهيار اعمال نگردد، ممكن است شورايي با عضويت اعضاي يك خانواده تشكيل شود و يكي ديگر از اعضاي خود را هم به عنوان دهيار انتخاب نمايد و با اين اقدام هم شورا و هم دهياري و به تعبيري كل روستا را در انحصار خانوادگي قرار دهند (كه چنين مصاديقي هم وجود داشته) و تصاحب همزمان اختيارات و مهره‌هاي شورا و دهياري توسط اعضاي يك خانواده كه تائيد‌كننده بسياري از مدارك مهم، اسناد مالي و درخواست‌هايي مبني بر تغيير كاربري، الحاق به محدوده طرح هادي و ... مي‌باشد، كسب منفعت‌هاي شخصي مستقيم و غيرمستقيم براي خود يا ديگري را نيز محتمل مي‌سازد، در حالي كه اگر بر اساس ممنوعيت انتصاب بستگان درجه يك به عنوان دهيار عمل شود حداقل اين اطمينان وجود خواهد داشت كه از ايجاد انحصار خانوادگي در مديريت روستاها و تبعات جبران ناپذير آن جلوگيري مي‌شود . 6 ـ اهميت موضوع مبارزه با فساد تا جايي است كه مقام معظم رهبري (مد‌ظله‌العالي) در اين خصوص مي‌فرمايند: در مبارزه با فساد، در درجه اول، مسأله پيشگيري است و در اين زمينه شناخت بسترهاي توليد فساد و ريشه كني آن اهميتي به سزايي دارد در زمينه فساد هم، به بسترهاي فسادخيز توجه بشود ... دستگاه‌هاي نظارتي و دولتي بايد با قاطعيت و حساسيت، از تشكيل نطفه فساد پيشگيري و با رشد آن مبارزه كنند. در سياست‌هاي كلي نظام اداري نيز كه در تاريخ 14 / 1 / 1398 از سوي ايشان خطاب به رؤساي سه قوه، نيروهاي مسلح، مسئولان نهادهاي غيردولتي ابلاغ گرديده، موارد ذيل مورد تأكيد قرار گرفته است : ـ عدالت محوري در جذب، تداوم خدمت و ارتقاي منابع انساني ـ بهبود معيارها و روزآمدي روش‌هاي گزينش منابع انساني به منظور جذب نيروي انساني توانمند، متعهد و شايسته و پرهيز از تنگ نظري‌ها و نگرش‌هاي سليقه‌اي و غير حرفه اي . ـ عدالت محوري، شفافيت و روزآمدي در تنظيم و تنقيح قوانين و مقررات اداري همچنين بر اساس قانون الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با فساد مصوب سال 1387 كشور عضو مي‌بايست طبق اصول اساسي نظام حقوقي خود و به نحو مقتضي از طريق وضع محدوديت‌ها، اقدامات مؤثر و هماهنگي را براي پيشگيري و مبارزه با فساد و جلوگيري از تعارض منافع به عمل آورد . 7 ـ بر اساس تأكيدات و الزامات پيش گفته و با توجه به رويكرد فساد ستيزي رئيس قوه قضائيه و اينكه انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراها به عنوان دهيار يكي از مصاديق بسترهاي بروز فساد مي‌باشد لذا جلوگيري از انجام آن امري ضروري است و بي ترديد علت وضع ممنوعيت انعقاد هرگونه قرارداد اعضاي شوراها و بستگان درجه يك آن‌ها با دهياري توسط قانونگذار در آن تبصره، ممانعت از شكل گيري رابطه مالي بين آن‌ها با دهياري در راستاي : ـ صيانت از جايگاه نظارتي شوراهاي اسلامي بر عملكرد دهياري ها ـ پيشگيري از بروز زمينه‌هاي فساد، تخلف و سوء استفاده ـ جلوگيري از خويشاوند گماري و انتصابات فاميلي ـ ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد و منع مداخله كارمندان در معاملات ـ جلوگيري از تبعيض و حذف موقعيت تعارض منافع بوده است. با عنايت به موارد فوق‌الذكر از آن مرجع استدعا مي‌شود در صورت صلاحديد دادخواست نامبرده را رد نمايد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 19 / 2 / 1402 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس ماده 95 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي: «شوراهاي موضوع اين قانون يا هريك از اعضاي آنها حق ندارند در نصب و عزل كاركنان دهياريها، شهرداريها و يا شركتها و مؤسسات وابسته به آنها دخالت نمايند يا به آنها دستور دهند و واگذاري مسئوليت اجرايي، عضويت هيأت مديره و مديريت عامل به اعضاي شوراهاي مذكور در دهياريها، شهرداريها، شركتها و سازمانهاي تابعه ممنوع است» و به موجب تبصره1 ماده فوق: «اعضاي شوراهاي مذكور و بستگان درجه يك آنها به هيچ وجه حق انجام معامله با دهياري، شهرداري، سازمانها و شركتهاي وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هر نوع قرارداد با آنها ممنوع مي‌باشد. در غير اين صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضويت دائم از شورا، پرونده به مراجع ذيصلاح ارسال مي‌گردد.» با توجه به اينكه براساس ماده قانوني مذكور موارد مربوط به عدم مداخله شوراهاي موضوع اين قانون در امور دهياريها، شهرداريها و يا شركتها و مؤسسات وابسته به آنها و همچنين موضوع عدم واگذاري مسئوليت اجرايي، عضويت هيأت مديره و مديريت عامل به اعضاي شوراها مشخص شده است، بنابراين وضع مقرره توسط مقامات اجرايي درخصوص مشخص كردن ممنوعيتها و محدوديتهاي اعضاي شوراها خارج از حدود اختيار مقامات مزبور بوده و نامه شماره134262 / 1400 / 89 مورخ 27 / 5 / 1400 مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مركزي با موضوع ممنوعيت انتخاب و انتصاب بستگان درجه يك اعضاي شوراهاي اسلامي روستاها به عنوان دهيار نيز خارج از حدود اختيار مقام صادركننده آن و مغاير با ماده 95 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين