رأي شماره هاي 3272 و 3273 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع «بند (ج) مصوبه چهل و هشتمين نشست هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار ابلاغي به شماره 80/30622 ـ1400/3/1 كه متضمن الزام كانونهاي وكلاي دادگستري مركز و مركز وكلا كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضاييه به بارگذاري و تكميل اطلاعات مربوط به عنوان مجوزهاي صادره در درگاه ملي مجوزهاي كشور است از تاريخ تصويب ابطال شد.»

تاريخ دادنامه : 14 /12 /1400 شماره دادنامه : 3273ـ3272 شماره پرونده : 0001438 ـ 0001163 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان : 1 - كانون وكلاي دادگستري مركز با وكالت آقايان حسين طالع و محمود حبيبي 2ـ آقاي فردين شمائي موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمين نشست هيأت مقررات ‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار ابلاغي به شماره 80 / 30622 ـ 1 / 3 / 1400 گردش كار: آقايان حسين طالع و محمود حبيبي به عنوان وكيل كانون وكلاي دادگستري مركز به موجب دادخواستي ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمين نشست هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار ابلاغي به شماره 80 / 30622 ـ 1 / 3 / 1400 را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده اند كه : " محور اصلي قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 و قانون اصلاح مواد 1 و 7 آن ناظر بر دستگاه‌هاي اجرايي و نهادهايي است كه از طريق تسهيل صدور مجوز كسب و كار و امور اقتصادي فعاليت دارند، در حالي كه وكالت دادگستري اساساً از شمول فعاليت‌هاي اقتصادي خروج موضوعي دارد . در همين زمينه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 19 /9 /1398 به موجب دادنامه شماره 2750 الي 2753 مقرر نموده است: « وكالت ومشاوره حقوقي از مصاديق تسهيل سرمايه‌گذاري در ايران محسوب نمي‌شود و از طرفي در رابطه با وكالت دادگستري و مشاوره حقوقي و نحوه صدور پروانه فعاليت در اين حوزه‌ها در قانون وكالت، لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري و قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت مصوب 1376 تعيين تكيف شده است، بنابراين هيأت مقررت زدايي كه وظيفه تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار را دارد صلاحيت اتخاذ تصميم در حوزه وكالت را ندارد». بند 21 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 4 قانون اساسي مورخ 15 /11 /1399 در تعريف مجوز كسب و كار بيان نموده است: « هر نوع اجازه الكترونيكي و غيرالكترونيكي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه ... » كه براي فعاليت اقتصادي صادر مي‌شود . در حالي كه وكالت دادگستري اساساً از شمول اين تعريف خروج موضوعي دارد . شوراي رقابت به موجب دادنامه قطعي شماره 99 / 68 / هـ ت ـ 24 /9 /1399 وكالت دادگستري را خارج از شمول فعاليت‌هاي اقتصادي تلقي نموده است، همچنان كه در بخشي از دادنامه مقرر شده است: «امر وكالت با بهره‌گيري از قوانين خاص كه در راستاي كمك به استقرار عدالت انجام مي‌گيرد يك حرفه اقتصادي نبود هرچند از قبل آن حق الوكاله اخذ و بابت تحصيل حق الوكاله ماليات هم اخذ شود . » موضوع وكالت با موضوع «قضا» پيوند خورده و هر دو با مسئله پاسداري از حقوق ملت ارتباط مستقيم دارند . بر اين اساس موضوع وكالت در اصل 35 قانون اساسي در كنار دادرسي عادلانه در اصل 34 و بيان هر دو در فصل حقوق ملت بيانگر نگاه عميق تدوين ‌كنندگان قانون اساسي به اهميت نقض وكيل دادگستري به عنوان « تضمين‌كننده حقوق مردم» مي‌باشد . در واقع وكالت دادگستري يك خدمت عمومي است و از نظر قانون اساسي به هيچ وجه كسب و كار محسوب نمي‌شود . در حالي كه اصل 44 قانون اساسي در فصل چهارم آن با عنوان «اقتصاد و امور مالي» گنجانده شده است . به علاوه در تبصره 3 قانون انتخاب وكيل توسط اصحاب دعوا مصوب 11 /7 /1370 مجمع تشخيص مصلحت نظام كه وكلا را در مقام دفاع از تامينات و احترامات شاغلين شغل قضا برخوردار دانسته دليل مقنني بر پيوند ناگسستني وكالت دادگستري با موضوع قضاوت است . هدف غايي وكيل دادگستري اولاً: و بالذات اجـراي عـدالت در پرتو حاكميت قانون است، هر چند ثانياً و بالعرض بابت فعاليت حقوق و اقـدام وكالتي كه انجام مي‌دهد از موكل دستمزد مي‌گيرد ليكن اجرت و دستمزد هيچ گاه سبب تغيير ماهيت فعل وكيل دادگستري نمي‌گردد . همچنان كه قضات دادگستري و اعضاي هيأت علمي دانشگاه نيز متناسب با كاري كه انجام مي‌دهند دستمزد دريافت مي‌نمايند، اما هيچ كس اقدام آنها را فعاليت اقتصادي تلقي نمي‌كنند . در نگاه حقوق تطبيقي و بين‌المللي نيز وكالت دادگستري عمدتاً از عوامل موثر در دست‌يابي به كرامت انساني و حقوق بنيادين تلقي شده است . نوع نگاه به وكيل دادگستري در عرصه بين‌المللي اين است كه در ازاي دستمزدي كه دريافت مي‌كند يك خدمت عمومي ارائه مي‌دهد . به همين دليل وكيل داراي مسئوليت اجتماعي است و نمي‌تواند در برابر نقض قانون و بي عدالتي كه در جامعه اتفاق مي‌افتد بي تفاوت باشد . اين اصل زيربنايي متكي به اجماع جهاني است ." كانون وكلاي دادگستري همچنين به موجب لايحه تكميلي مورخ 6 /4 /1400 اعلام كرده است كه : " ضمن تبيين خواسته مبني بر مغايرت مصوبه هيأت مقررات‌زدايي با قانون به استحضار مي‌رساند موضوع مغايرت با موازين شرع مورد نظر اين كانون در دادخواست تقديمي نبوده است و صرفاً به منظور تشحيذ اذهان قضات شريف ديوان عدالت اداري و تبيين اسباب موجهه دادخواست تقديمي مطرح شده است . " آقاي فردين شمائي نيز در راستاي خواسته فوق‌الذكر، به موجب دادخواستي اعلام كرده است كه : " علاوه بر استناد به آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله شماره 1768 و 1769 ـ 21 /11 /1399 و 2750 الي 2753ـ 19 /9 /1398، مضافاً حكم شعبه دوم دادگاه عالي انتظامي قضات كلاسه پرونده 2 / 38 / 95ش داير بر لزوم حد نصاب علمي براي داوطلبان وكالت و دادنامه شعبه 12 بدوي ديوان عدالت اداري شماره 1865 ـ 13 /7 /1399 دائر بر تجاري نبودن كاربري دفاتر وكالت و نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه شماره 7 / 5078 ـ 29 /11 /1362 داير بر ارزش و اعتبار و شهرت طبيب يا وكيل دادگستري قائم به شخص است بنابراين به محل طبابت يا وكالت دادگستري سرقفلي تعلق نمي‌گيرد، از جمله قرائن مثبته شكواييه تلقي مي‌گردند . چنانچه مقنن را حكيم و عليم در نظر بگيريم چون كانون‌ها و مراكز وكلا داراي قانون خاص هستند معهذا در صورت شمول كسب و كار بر وكالت دادگستري مي‌بايست: الف ـ اسم مراكز و كانون‌هاي استاني وكالت دادگستري به صورت صريح در ماده 12 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 مصوب 1399 بيان و ب ـ ماده 1 و تبصره ماده 1 قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري مصوب 1376 صراحتاً نسخ و ج ـ بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آيين‌نامه اجرايي ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 1397 نسخ مي‌گرديد، لكن هر سه اهم و مهم مارالذكر مفقود مي‌باشند . ماهيت وكالت دادگستري، سرمايه ‌گذاري و تجارت نيست و عقلاً و عرفاً بايد نيازمند آزمون با كسب حدنصاب علمي مكفي، طي دوران 18 ماهه كارآموزي و اختبار نهايي باشد و مصوبه مورد شكايت با قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري مصوب 1376 بالاخص ماده 1 و تبصره ماده 1 آن و ماده 12 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 مصوب 1399 و بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آيين‌نامه اجرايي ماده 187 قانون برنامه سوم مصوب 1397 رياست قوه قضاييه مغايرت آشكار دارد لذا ابطال آن مورد استدعاست . " متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " مصوبات چهل و هشتمين نشست هيأت مقررات‌ زدايي و بهبود محيط كسب و كار وزارت امور اقتصادي و دارايي ـ وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي ـ سازمان امور مالياتي كشور ـ گمرك جمهوري اسلامي ايران ـ كانون وكلاي دادگستري مركز ـ قوه قضاييه هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار در جلسه مورخ 23 /1 /1400 به ‌استناد قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و اصلاحات بعدي آن مصوب 13 /12 /1399، در خصوص موارد زير اتخاذ تصميم نمود : ............ ج ـ الزام كانون‌هاي وكلاي دادگستري مركز و مركز وكلاء، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضائيه به بارگذاري و تكميل اطلاعات مربوط به عنوان مجوزهاي صادره در درگاه ملي مجوزهاي كشور : 1ـ در اجراي بند 24 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و اصلاحات بعدي آن مصوب 13 /12 /1399 كانون وكلاي دادگستري مركز و مركز وكلاء، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضائيه به‌عنوان مراجع صدور مجوز شناخته مي‌شوند . 2ـ كانون وكلاي دادگستري مركز مكلف است حداكثر ظرف مدت زماني مقرر در قانون مذكور، عنوان مجوزهاي صادره را در درگاه ملي مجوزهاي كشور بارگذاري و نسبت به تكميل اطلاعات شناسنامه‌اي آنها اقدام نمايد3ـ مركز وكلاء، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضائيه مكلف است پس از اخذ موافقت رياست قوه قضائيه توسط دبيرخانه هيأت مقررات‌زدايي و بهبود كسب و كار، حداكثر ظرف زماني مقرر در قانون مذكور، عنوان مجوزهاي صادره را در درگاه ملي مجوزهاي كشور بارگذاري و نسبت به تكميل اطلاعات شناسنامه‌اي آنها اقدام نمايد ـ وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيأت مقررات ‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي وزارت امور اقتصادي و دارايي به موجب لوايحي با شماره ‎ هاي 91 / 98273 ـ 31 /6 /1400 و 91 / 129117 ـ 9 /8 /1400 توضيح داده است كه : " به استحضار مي‌رساند آراء شماره 2750 الي 2753 - 19 /9 /1398 و 1768 و 1769 - 21 /11 /1399 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر ابطال بند 3 مصوبه مورخ 15 /2 /1397 و بندهاي 1 و 2 مصوبه مورخ 2 /10 /1398 هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار مبني بر اصلاح رويه‌هاي مرتبط با دريافت مجوز سردفتري و الزام كانون وكلاي دادگستري مركز به بارگذاري و تكميل اطلاعات مربـوط به عنـوان مجوزهاي كشور مربوط به قبل از تصويب و ابلاغ قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و اصلاحات بعدي آن مصوب 15 /11 /1399 و ابلاغي 18 /12 /1399 بوده است و با تصويب اين قانون، بخش پاياني بند 24 ماده 1 و تبصره 12 ماده 7 قانون مذكور، كليه مراجعي كه بنا به تشخيص هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب وكار مرجع صادر‌كننده مجوز قلمداد مي‌گردند و همچنين نهادها و كانون‌هاي حرفه‌اي و تخصصي دولتي و غيردولتي و همچنين خدمات قوه قضاييه مكلف نموده تا شرايط و فرآيند صدور يا تمديد مجوزهاي كسب و كار را به نحوي ساده كنند كه هر متقاضي مجوز كسب و كار در صورت ارائه مدارك مصرح در درگاه ملي مجوزهاي كشور، بتواند در حداقل زمان ممكن، مجوز مورد نظر خود را دريافت نمايد . بنابراين مصوبه شماره 80 / 30622 - 1 /3 /1400 هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار در اجرا و هم راستا با مواد قانوني مذكور وضع گرديده و از اين جهت استدلال مغايرت آن با مفاد آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و رأي وحدت رويه ياد شده ديوان عالي كشور، قابل پذيرش نبوده و فاقد جايگاه حقوقي و قانوني مي‌باشد . در خصوص ادعاي مبني بر عدم شمول عنوان كسب و كار بر وكالت دادگستري است بيان مي‌دارد: طبق مفاد تبصره 12 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و اصلاحات بعدي آن مصوب 15 /11 /1399 حكم مقرر در ماده 7 اين قانون علاوه بر مراجع صادر‌كننده مجوز، شامل آن دسته از فعاليت‌هاي دستگاه‌ها و مراجع مصرح در ماده 29 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 14 /12 /1395 از جمله وزارتخانه‌هاي آموزش و پرورش، علوم، تحقيقات و فناوري، بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، فرهنگ و ارشاد اسلامي و موسسات، مراكز، نهادها و كانون‌هاي حرفه‌اي و تخصصي دولتي و غيردولتي و همچنين خدمات قوه قضاييه و دستگاه‌هاي زير مجموعه آن نيز خواهد بود . افزون بر اين درباره ساير مراجع صادر‌كننده مجوز كه در قانون مورد شناسايي واقع نشده اند نيز برابر بند 24 ماده 1 قانون مزبور، مرجع تشخيص مراجع صدور مجوز، هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كاسب و كار شناخته شده است . در همين راستا، كانون وكلاي دادگستري مركز و مركز وكلا، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضاييه به عنوان مراجع صدور مجوز شناخته شدند . بر همين پايه دو مرجع صدور مجوز شناخته شده فوق مكلف شدند حداكثر ظرف مدت زماني مقرر در قانون مذكور عنوان مجوزهاي صادره را در درگاه ملي مجوزهاي كشور بارگذاري و نسبت به تكميل اطلاعات شناسنامه‌اي‌ آنها اقدام نمايند . علاوه بر موارد فوق، مصوبه مورد اعتراض متكي بر مستندات قانوني ديگري از جمله قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات و شيوه‌نامه‌هاي مرتبط با آن، قانون دائمي نمودن قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد، دادنامه شماره 1302 ـ 13 /10 /1399 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و دادنامه شعبه بدوي ديوان عدالت اداري مبني بر الزام كانون وكلاي دادگستري به رعايت ماده 3 قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب سال 1390 مي‌باشد . لذا رد شكايت مطروحه مورد استدعاست . " هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 14 /12 /1400 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسـا و مستشـاران و دادرسـان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس بند 21 ماده 1 قانون اجراي سياستهاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي (اصلاحي مصوب 15 / 11 / 1399 ): «مجوز كسب و كار، هر نوع اجازه الكترونيكي و غيرالكترونيكي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گـواهي، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، مـوافقت، تأييديه يا مصوبه و هر نوع سند مكتوبي است كه براي شروع، ادامه، توسعه، انحلال يا بهره ‌برداري فعاليت اقتصادي توسط مراجع ذيربط صادر مي‌شود» و مطابق ماده 7 همين قانون (اصلاحي مصوب 15 / 11 / 1399): «به منظور تسهيل سرمايه‌گذاري در ايران، مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار موظّفند شرايط و فرآيند صدور يا تمديد مجوزهاي كسب و كار را به نحوي ساده كنند كه هر متقاضي مجوز كسب و كار در صورت ارائه مدارك مصرح در درگاه ملّي مجوزهاي كشور بتواند در حداقل زمان ممكن، مجوز مورد نظر خود را دريافت كند . سقف زماني براي صدور مجوز در هر كسب و كار، توسط هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار تعيين و در درگاه مذكور اعلام مي‌شود» و همچنين به موجب تبصره 3 همين ماده: «اين هيأت موظّف است حداكثر تا مدت سه ماه پس از ابلاغ اين قانون، شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار در مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها را به نحوي تسهيل و تسريع نمايد و هزينه‌هاي آن را به نحوي تقليل دهد كه صدور مجوز كسب و كار در كشور با حداقل هزينه و مراحل آن ترجيحاً به صورت آني و غيرحضوري و راه اندازي آن كسب و كار در كمترين زمان ممكن صورت پذيرد . » براساس احكام قانوني مذكور، اولاً هيأت مقررات ‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار مـوظّف شده است كه بـه منظور تسهيل سرمايـه‌گذاري در ايـران شـرايط و فرآيند صدور يـا تمديد مجـوزهاي كسب و كار را سـاده كند و مشاغل مربوط به وكالت و كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده مصداق فعاليت اقتصادي مقرر در بند 21 ماده 1 قانون اجراي سياستهاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي محسوب نمي‌شوند و تحقّق هدف تسهيل سرمايه‌گذاري در ايران به شرح مقرر در ماده 7 همين قانون درخصوص آنها موضوعيت ندارد تا از كسب و كارهاي مصرح در ماده اخير محسوب شوند . ثانياً: حكم مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون اجراي سياستهاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مبني بر تكليف هيأت مقررات ‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار به تسهيل شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار در مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها بيانگر اين امر است كه در مواردي كه قانونگذار در قوانين عادي شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار را تعيين كرده، هيأت مزبور صلاحيت اجراي تكليف مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون مزبور را ندارد و با عنايت به اينكه در رابطه با وكالت دادگستري، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده و نحوه صدور پروانه فعاليت در اين حوزه‌ها در قانون وكالت، لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري، قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري، ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و قانون كانون كارشناسان رسمي دادگستري تعيين تكليف شده است، لذا مشاغل مزبور از شمول احكام مقرر در ماده 7 قانون اجراي سياستهاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي خارج هستند و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز قبلاً و براساس آراي شماره 2750 الي 2753 ـ 19 / 9 / 1398 و 1768 الي 1769 ـ 21 / 11 / 1399 حكم به ابطال مقرراتي صادر كرده است كه متضمن دخالت هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار در حوزه‌هايي بوده كه قانونگذار شرايط و مراحل صدور مجـوزهاي كسب و كار را در آنها مشخص كرده است . بنا بـه مراتب فـوق، تصويب بند (ج) مصوبـه شماره 80 / 30622 ـ 1 / 3 / 1400 هيأت مزبور كه متضمن الزام كانونهاي وكلاي دادگستري مركز و مركز وكلاء، كارشناسان رسمي و مشاوران خانواده قوه قضائيه به بارگذاري و تكميل اطلاعات مربوط به عنوان مجـوزهاي صادره در درگاه ملّي مجـوزهاي كشور است، از حـدود صلاحيت هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار خارج است و لذا مستند به حكم مقرر در بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، بند مذكور از مصوبه شماره 80 / 30622 ـ 1 /3 /1400 هيأت مقررات‌زدايي و بهبود محيط كسب و كار از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري