رأي شماره 1755114 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم موافقت با اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به رأي شماره 140109970905811322 مورخ 1401/08/03 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

شماره 0300932 – 1403/7/30 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001755114 مورخ 1403/7/24 با موضوع: با اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به رأي شماره 140109970905811322 مورخ 1401/8/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موافقت نگرديد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/7/24 شماره دادنامه: 140331390001755114 شماره پرونده: 0300932 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري متقاضي: بيش از 20 نفر از قضات ديوان عدالت اداري موضوع شكايت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/8/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري گردش كار: در خصوص وقوع تخلفات ساختماني و ساخت و سازهاي غيرمجاز خارج از حريم مصوب شهرها، كميسيون تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداري در شهرهاي مختلف، رأي به جريمه معادل 50 تا 70 درصد قيمت روز اعياني صادر كرده است. پس از اعتراض اشخاص به آراي مذكور، شعب ديوان عدالت اداري در رابطه با موضوع تعيين ملاك زماني محاسبه جريمه مذكور در تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداري آراي متفاوتي صادر مي كنند. در اجراي ماده 89 قانون ديوان عدالت اداري موضوع در هيأت عمومي مطرح مي شود و هيأت عمومي به شرح زير به صدور رأي وحدت رويه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/8/3 مبادرت مي كند: "اولاً: بر مبناي تبصره 2 بند 3 مـاده 99 قانون شهرداري (الحـاقي 1345/11/27 ) كميسيون موضوع اين تبصره مكلّف شده است تا در خصوص ساخت و سازهاي غيرمجاز، «نسبت به صدور رأي قلع بنا يا جريمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قيمت روز اعياني تكميل شده» اقدام نمايد و منظور از وضع حكم فوق، محاسبـه جريمـه اعياني تكميل شده بر اساس قيمـت روز رسيدگي است. ثانياً: محاسبه و تعيين جريمه بر اسـاس قيمت روز اتمـام سـاخت و سـاز كه ممكن است مدت زمان زيادي از آن گذشته باشد، با فلسفه وضع قانون مزبور مغايرت داشته و داراي بازدارندگي لازم نيست. بنا به مراتب فوق، رأي شماره 140131390000676191ـ 1401/3/25 صادره از شعبه هشتم تجديد نظر ديوان عدالت اداري كه متضمن تأييد رأي كميسيون ماده 99 قانون شهرداري بوده و بر اساس آن تاريخ روز رسيدگي ملاك محاسبه جريمه قرار گرفته است، صحيح و منطبق با موازين قانوني است. اين رأي به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 براي شعب ديوان عدالت اداري و ساير مراجع اداري در موارد مشابه لازم الاتباع است." جمعي از قضات ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري اعلام مي كنند كه رأي هيأت عمومي مبتني بر اشتباه و برخلاف موازين قانوني مي باشد و رسيدگي مجدد در هيأت عمومي را خواستار شده اند. متن اعتراض قضات ديوان عدالت اداري به قرار زير است: الف) تخلفات ساختماني در محدوده روستاها منحصر به چند روستاي خاص توسعه يافته و گران قيمت جنگلي و ساحلي واقع در برخي از شهرهاي شمالي كشور مثل نوشهر و رامسر و متل قو نمي باشد؛ بلكه تمامي هزاران روستاي سراسر كشور اعم از مناطق محروم و فاقد امكانات مانند روستاهاي محروم استان هاي شرقي و جنوبي و غربي كشور را هم شامل مي شود. توضيحاً ايجاد بنا و ساخت و ساز در روستاهاي جنگلي و ساحلي و خوش آب و هواي شمال كشور كه بعضاً توسط افراد متمول و غيربومي و صرفاً به منظور تفريح و خوش گذراني صورت مي پذيرد، ارزش افزوده زيادي را براي آن به وجود مي آورد. در حالي كه اين ويژگي در هزاران روستاي محروم كشور وجود ندارد و ساخت و ساز در آن ها ارزش افزوده اي را به وجود نمي آورد. ب) عمده ساخت و سازهاي روستايي در سراسر كشور حتي مناطق شمالي صرفاً براي استفاده شخصي و موارد ضروري است و جنبه تجاري و تفريحي و خوش گذراني ندارد. به عنوان مثال، فرد روستايي كه تمام دار و ندارش چند رأس دام يا يك قطعه زمين است و با درآمد بسيار ناچيزي به سختي زندگي مي كند با استقراض و فروش دام يا زمين و با هزار بدبختي، پول مختصري فراهم و مبادرت به ساخت يك بناي مختصر براي خود يا فرزندش مي كند از قبل اين كار، نه تنها سودي نمي كند بلكه تا آخر عمر گرفتار بدهي ناشي از آن مي باشد. ج) در بسياري از ساخت و سازهاي غيرمجاز روستايي، از طرف مقامات مسئول هيچ گونه تذكر يا اخطاري صورت نمي گيرد و حتي بعضاً خود دهيارها براي ساخت و سازهاي غيرمجاز، چراغ سبز نشان مي دهند كه اين نحوه عملكرد در روستاهاي مناطق محروم به منظور مساعدت به روستاييان فاقد امكانات است و البته در برخي موارد نيز به انگيزه شيطنت و گزارش تخلف و اخذ جريمه هاي سنگين از متخلف صورت مي پذيرد. د) بسياري از تخلفات ساختماني در روستاها ساليان متمادي از آنها گذشته و گزارش خلاف صورت نگرفته است حال چنانچه بعد از گذشت ساليان متمادي، تخلف ساختماني گزارش شود آيا بايد تاوان كم كاري و عدم انجام وظايف مقامات مسئول را روستايي محروم بپردازد؟ با لحاظ نكات فوق دلايل مخدوش بودن رأي وحدت رويه موضوع درخواست به شرح ذيل به استحضار مي رسد: 1 ـ تشديد تبعيض نارواي قانوني بر اساس تبصره 4 ماده 100 قانون شهرداري ها اصلاحي مورخ 1358/6/27 در مورد تخلفات ساختماني در حوزه شهري، چنانچه رأي به اخذ جريمه صادر شود ميزان جريمه در ساختمان هاي مسكوني، يك دهم ارزش معاملاتي املاك مي باشد كه با عنايت به تبصره 11 ماده مذكور و آراي وحدت رويه شماره 42 مورخ 1378/2/25 و شماره 210 مورخ 1387/4/2 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، نرخ جريمه بر مبناي تاريخ وقوع تخلف صورت مي پذيرد نه تاريخ رسيدگي به تخلف در كميسيون. عنايت بفرماييد كه ارزش معاملاتي املاك در حوزه شهري كه همه ساله توسط كميسيون مربوطه تعيين و اعلام مي شود، با ارزش واقعي ساختمان ها بسيار فاصله دارد به طوري اين فاصله بعضاً از يك بيستم ارزش واقعي ساختمان هم كمتر است. بنابراين جريمه تخلف ساختماني در حوزه شهري يك دهم از يك بيستم ارزش واقعي ساختمان است آن هم به نرخ زمان وقوع تخلف نه زمان رسيدگي. مع الوصف در تخلفات ساختماني حوزه روستايي، مطابق تبصره 2 بند 3 الحاقي به ماده 99 قانون شهرداري ها قانونگذار تبعيض بسيار زياد و ناروا و ظالمانه اي را اعمال و ميزان مجازات در تخلفات ساختماني در حوزه روستا را پنجاه درصد تا هفتاد درصد قيمت روز اعياني تكميل شده در نظر گرفته است خصوصاً كه اصولاً تخلف ساختماني در حوزه شهري ارزش افزوده زيادي ايجاد مي كند و جنبه اقتصادي و تجاري دارد. در حالي كه تخلف ساختماني در حوزه روستايي در اكثريت قريب به اتفاق موارد، ارزش افزوده ايجاد نمي كند و جنبه تجاري و كسب درآمد ندارد و صرفاً براي استفاده شخصي است. علي ايحال با وجود نص تبعيض آميز مذكور، رفع اين تبعيض ناروا و ظالمانه خارج از اختيار و اراده ديوان است و به نظر مي رسد قانون بايد اصلاح شود لكن آن قسمتي كه در اختيار قضات ديوان است تفسير قانون است كه به گونه اي صورت پذيرد كه اين تبعيض ناروا و بسيار ظالمانه را حتي الامكان كاهش دهد در حالي كه رأي وحدت رويه موضوع درخواست، نه تنها تبعيض را كاهش نداده بلكه آن را تشديد كرده و نرخ جريمه را بر مبناي قيمت اعياني در روز رسيدگي به تخلف در كميسيون، قرار داده است كه به نظر، تبعيض قانوني مذكور را تشديد نموده است و اين تشديد، فاقد منطق و وجاهت قانوني است و قابل دفاع نمي باشد. (حال كه نمي توانيم اصل تبعيض را رفع كنيم حداقل آن را تشديد نكنيم) 2 ـ مغايرت با قواعد حجيت الفاظ عبارت به كار رفته در متن تبصره 2 بند 3 ماده 99 يعني عبارت « قيمت روز اعياني» اطلاق دارد كه في نفسه مي تواند هم بر قيمت روز اعياني در زمان وقوع تخلف دلالت داشته باشد هم بر قيمت روز اعياني در زمان رسيدگي به تخلف در كميسيون. لكن اين اطلاق بنا بر قرينه صارفه كه از مقررات مرتبط با تخلفات ساختماني در حوزه شهري به دست مي آيد به فرد شايع آن يعني قيمت روز اعياني زمان ارتكاب تخلف منصرف شده و آن را به زمان ارتكاب تخلف مقيد مي كند. همچنين تعبير به كار رفته در متن تبصره موصوف به گونه اي است كه مي تواند قيمت روز اعياني را به قيمت روز اعياني در زمان ارتكاب تخلف متبادر به ذهن نمايد. چرا كه بنا بر نص قانونگذار در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري ها و آراي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه مربوط به تخلفات ساختماني در حوزه شهري مي باشد و اصول و قواعد حقوق جزا كه عموميت دارد نرخ جريمه بر مبناي زمان ارتكاب تخلف در ذهن عرف خاص (قضات ديوان) ارتكاز دارد و حجيت ارتكاز در عرف خاص مورد قبول و پذيرش اهل فن قرار گرفته است خصوصاً كه ارتكاب تخلفات ساختماني در حوزه روستايي بنا به دلايل مختلفي از جمله ناآگاهي مردم و قصور و تقصير متوليان امر و شرايط اقتصادي و مالي نامساعد و فقر اكثر روستاييان طيف وسيعي از آحاد مردم را در بر مي گيرد و اكثر روستا نشينان مبتلا به اين مقوله هستند. 3 ـ عدم توجه به وصف بازدارندگي اين تصور كه اخذ جريمه بر مبناي قيمت ساختمان در زمان وقوع تخلف بازدارنده نيست يك تصور كاملاً غلط و خلاف واقع است. زيرا اخذ جريمه بر مبناي قيمت اعياني در زمان تخلف با توجه به اين كه پنجاه الي هفتاد درصد قيمت واقعي اعياني محاسبه و اخذ مي شود در مقايسه با تخلفات ساختماني در حوزه شهري كه يك دهم قيمت واقعي اعياني محاسبه نمي شود بلكه يك دهم قيمت منطقه اي ملك محاسبه ميشود ده ها برابر جريمه حوزه شهري است و مبلغ بسيار گزاف و سنگيني است كه با ميزان جريمه در حوزه شهري قابل مقايسه نيست. به عنوان مثال چنانچه تخلف ساختماني در حوزه روستا در سال 1400 واقع شده باشد بر مبناي اين كه قيمت ساختمان در سال 1400 هر مترمربع، چهار ميليون تومان برآورد شود پنجاه درصد آن ميشود متري دو ميليون تومان و بابت صد متر بناي موضوع تخلف، فرد روستايي بايد دويست ميليون تومان بپردازد در حالي كه اگر همين تخلف در حوزه شهري به وقوع بپيوندد متخلف به جريمه معادل يك دهم الي يك بيستم مبلغ مذكور محكوم مي شود. چطور مي توان قبول كرد كه پرداخت جريمه دويست ميليون توماني توسط متخلف روستايي بازدارنده نيست اما پرداخت يك دهم الي بيستم همين مبلغ توسط متخلف شهري بازدارنده است. 4 ـ مغايرت با قاعده جزايي اعمال مجازات بر مبناي مجازات زمان ارتكاب از اصول و قواعد مسلم حقوق جزاء اعمال مجازات مبتني بر مجازات تعيين شده در زمان ارتكاب جرم است نه زمان رسيدگي به پرونده. به عنوان مثال اگر در زمان ارتكاب جرمي، مجازات آن، يك سال حبس باشد چنانچه تعقيب كيفري مرتكب جرم به هر علتي با تأخير مواجه شود و در زمان بعد مجازات آن جرم تشديد شود مجازات مرتكب صرفاً بر مبناي همان يك سال حبس صورت مي پذيرد. در ما نحن فيه به عنوان مثال متخلف در سال 1395 كه ساختمان مثلاً متري يك ميليون تومان بود مبادرت به ايجاد بنا كرده است چنانچه گزارش تخلف و پيگيري پرونده به هر دليلي با تأخير مواجه شود و مثلاً در زمان رسيدگي به پرونده، ساختمان متري ده ميليون تومان افزايش يافته باشد جريمه متخلف به مأخذي مازاد بر زمان ارتكاب تخلف، مغاير با اصول و قواعد حقوق جزا و غير قابل توجيه است. هرگاه در جرم و مجازات مرتكب جرم، چنين قاعده اي وجود دارد در تخلف و تنبيه متخلف به طريق اولي اين قاعده لازم الرعايه است. شايان ذكر است پرداخت جريمه بر مبناي نرخ زمان وقوع تخلف حتي با قيمت حداقلي براي غالب روستاييان امكان پذير نيست. چه رسد به اين كه ميزان جريمه بر مبناي قيمت روز رسيدگي به تخلف، محاسبه و اعمال شود و رأي وحدت رويه موصوف مشكلات و تنش هاي زيادي را در محيط هاي روستايي به وجود آورده است. 5 ـ مغايرت با موازين شرعي مطابق قاعده مسلم فقهي قبح عقاب بلابيان، اعمال هر نوع مجازات و جريمه اي از طرف حاكميت، مستلزم بيان ممنوعيت فعل يا ترك فعل موضوع تخلف يا جرم و نوع و ميزان مجازات آن است و چنانچه رفتار ممنوعه و ميزان مجازات يا جريمه آن، قبل از ارتكاب تخلف يا جرم، بيان و اعلام نشده باشد اعمال مجازات يا جريمه مغاير با قاعده فقهي مزبور و محكوم به قباحت و ممنوع مي باشد. در ما نحن فيه كه شخصي سال ها قبل در روستاي خود، مرتكب تخلف ساختماني شده است، چنانچه ميزان مجازات بر مبناي نرخ زمان رسيدگي به تخلف در نظر گرفته شود چون اين ميزان مجازات از قبل بيان نشده قضيه مصداق نقض قاعده قبح عقاب بلا بيان و مغاير با موازين شرعي و فقهي مي باشد كه قطعاً مورد رضايت قانونگذار متشرع جمهوري اسلامي ايران نمي باشد. بنا بر مراتب معروضه رأي وحدت رويه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/8/30 كه نرخ جريمه تخلفات ساختماني در حوزه روستايي را بر مبناي قيمت زمان رسيدگي در كميسيون دانسته مبتني بر عدم توجه به مباني مذكور و اشتباه و مغاير قانون تشخيص داده مي شود. فلذا مستنداً به ماده 91 اصلاحي مورخ 1401/2/10 قانون ديوان عدالت اداري از آن مقام تقاضاي رسيدگي مجدد در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد استدعا مي باشد." موضوع در اجراي مواد 91 و 84 قانون ديوان عدالت اداري به هيأت تخصصي مربوطه ارجاع مي شود و پس از اظهار نظر هيأت تخصصي، پرونده به منظور رسيدگي به اعتراض قضات ديوان عدالت اداري در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار مي گيرد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/7/24 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آرا به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي پس از بررسي موضوع و دلايل ابرازي، رأي شماره 140109970905811322 مورخ 1401/8/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير با قانون و واجد ايراد و اشتباه تشخيص داده نشد و با توجه به اين كه رأي مذكور در چهارچوب قوانين و مقررات حاكم صادر شده است، لذا موجبي براي اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به آن وجود ندارد. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي