نظر مشورتي 7/1400/1308 مورخ 1401/02/04 اداره كل حقوقي قوه قضائيه در خصوص دايره شمول و نحوه اجراي قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت‌هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381

استعلام : با توجه به نظريه مشورتي شماره 7/1400/20 مورخ 1400/2/6 آن اداره كل با موضوع شمول قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 و از آن جا كه نظريات آن اداره كل هر چند داراي بعد مشورتي است؛ اما در تصميم گيري نهادهاي مرتبط كاملاً موثر است و با عنايت به اين كه صدور نظريه يادشده مشكلات بسياري را براي نهادهاي عمومي مانند شهرداري ها، شوراهاي اسلامي شهر و روستا و كميسيون موضوع ماده ۵ قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 با اصلاحات بعدي به وجود مي آورد و با حق مالكيت شهروندان و قوانين مختلف در تعارض است، مطالب زير جهت استحضار و در صورت اقتضاء تجديد نظر در نظريه يادشده به حضور اعلام مي شود: طراحان طرح هاي تفصيلي بدون توجه به اين كه اراضي به اشخاص حقيقي يا حقوقي و يا نهادهاي حاكميتي تعلق دارد، حسب نياز شهرها مبادرت به تعيين كاربري هاي مختلف از جمله كاربري هاي آموزشي، درماني و سبز مي نمايند و بدين وسيله مالكيت اشخاص را محدود مي كنند؛ اين در حالي است كه املاك مجاور كه اين كاربري ها بر روي آن ها بارگذاري نشده است، از تمامي حقوق مالكانه از جمله تفكيك و احداث مسكن برخوردار هستند؛ قانونگذار در ماده واحده «قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 با اصلاحات بعدي و همچنين ماده ۵۹ قانون رفع موانع توليد رقابت پذير مصوب 1394»، مدت زمان هاي هيجده ماهه و پنج ساله تعيين كرده است كه چنانچه دستگاه هاي اجرايي ذي ربط كه كاربري معارض به نفع آنان در املاك مردم بارگذاري شده است؛ مانند سازمان آموزش و پرورش در كاربري هاي آموزشي، شهرداري در كاربري هاي سبز، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي در كاربري هاي درماني، مبادرت به خريد املاك اشخاص جهت احداث كاربري هاي موصوف نكنند، اشخاص و مالكان از تمامي حقوق مالكانه برخوردار خواهند بود؛ با تصويب ماده ۵۹ قانون رفع موانع توليد رقايت پذير مصوب 1394 حتي ديگر نياز به موافقت دستگاه هاي ذي ربط نيز نمي باشد و همين كه مدت زمان هاي مذكور در ماده واحده يادشده سپري شود، مالك از تمامي حقوق مالكانه برخوردار خواهد بود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در دو رأي به شماره هاي ۴۳۷ و ۴۳۸ مورخ 1386/6/25 اين برداشت را تأييد كرده است. ضمن اين كه ماده ۵ قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 با اصلاحات بعدي، تغييرات طرح تفصيلي را در حيطه اختيارات و تكاليف كميسيون موضوع ماده مذكور مي داند؛ بنا به مراتب يادشده، نظريه مشورتي فوق در تعارض با قوانين يادشده و نظريه ديوان عدالت اداري است؛ ضمن اين كه ملاحظه مفاد ماده 2 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 و مواد ۴ و ۸ آيين نامه اجرايي براي اين قانون به خوبي در ممنوعيت واگذاري اراضي با كاربري هاي معارض توسط نهادهاي حاكميتي دلالت دارد؛ چرا كه نهاد حاكميتي واگذاركننده اراضي نبايد در نقطه مقابل كاربري هايي باشند كه حاكميت براي موضوعات عمومي در نظر گرفته است. با توجه به مراتب فوق و نظر به اين كه توسعه قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 به اراضي داراي مالكيت خصوصي (اشخاص حقيقي يا حقوقي) در تعارض با حق مالكيت اشخاص است و از طرفي ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 با اصلاحات بعدي نيز محدوديت برخورداري مالكان از حقوق مالكانه را كه توسط كاربري هاي معارض بارگذاري شده است، مقيد به زمان هاي هيجده ماه (با اخذ تعهد) و پنج سال (بدون اخذ تعهد) كرده است و پس از سپري شدن اين مواعد، مالكان از تمامي حقوق مالكانه برخوردار هستند و ماده ۵۹ قانون رفع موانع توليد رقابت پذير مصوب 1394 نيز پس از گذشت زمان هاي مذكور در ماده واحده تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 با اصلاحات بعدي، حتي بدون نياز به موافقت دستگاه هاي ذي ربط شهرداري ها را مكلف به صدور پروانه كرده است و همچنين دو رأي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه منظور از برخورداري از تمامي حقوق مالكانه در ماده واحده را حقوق همسان با مجاورين كه در طرح واقع نشده است، مي داند و با عنايت به اختيارات و تكاليف كميسيون موضوع ماده ۵ قانون شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 با اصلاحات بعدي كه تغيير كاربري ها را در صلاحيت اين كميسيون دانسته است؛ (در حالي كه قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 حتي اجازه تغيير كاربري را توسط كميسيون مزبور منتفي مي داند، با توجه به ماده ۲ اين قانون و مواد ۴ و ۸ آيين نامه اجرايي آن كه ظهور در منع فروش و واگذاري اراضي در اختيار نهادهاي حاكميتي و عمومي دارد، خواهشمند است دستور تجديد نظر در نظريه مشورتي را صادر فرماييد. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : اولاً، حكم مقرر در قسمت اخير ماده 59 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1394 مبني بر تكليف شهرداري به صدور پروانه در صورت سپري شدن مهلت مقرر قانوني و عدم اجراي طرح با كاربري مورد نياز دستگاه هاي اجرايي به صرف درخواست مالك خصوصي يا تعاوني و با پرداخت عوارض و بهاي خدمات قانوني و بدون نياز به موافقت دستگاه اجرايي ذي ربط، ناظر بر املاك موضوع قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 با اصلاحات بعدي است و قابل تسري به اراضي موضوع قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 نيست. در هر صورت، چنانچه ملكي به لحاظ شرايط آن مشمول قانون اخيرالذكر نيز باشد، رعايت مقررات اين قانون نيز ضروري است. ثانياً، با عنايت به اطلاق عبارت «هرگونه واگذاري و نقل و انتقال اراضي به اشخاص حقيقي و حقوقي و ...» در صدر ماده يك قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 و اطلاق ماده 6 اين قانون كه هر نوع نقل و انتقال در مورد زمين هاي موضوع اين قانون را بدون رعايت مفاد آن و مقررات مربوط ممنوع دانسته است و با توجه به ماده 4 آيين نامه اجرايي اين قانون مصوب 6/3/1383 هيأت وزيران، ممنوعيت موضوع ماده 6 قانون شامل دستگاه هاي اجرايي و اشخاص خصوصي است؛ مشروط بر آن كه نقل و انتقال و واگذاري اراضي براي امر مسكن باشد. حكم مقرر در ماده 2 قانون يادشده مبني بر تكليف دفاتر اسناد رسمي مبني بر استعلام بلامانع بودن احداث واحد مسكوني قبل از هرگونه نقل و انتقال و نيز ضمانت اجراي مقرر در ماده 6 قانون يادشده در خصوص جبران خسارت دولت و همچنين حكم مقرر در ماده 9 اين قانون مبني بر منع جرايد و ساير رسانه ها از درج هرگونه آگهي تبليغاتي در ارتباط با فروش اراضي موضوع اين قانون، مؤيد اين ديدگاه است.