رأي شماره 178022 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال ماده 37 سال 1399 و ماده 32 سال 1400 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري پرند تحت عنوان عوارض بر حق مشرفيت مصوب شوراي اسلامي شهر پرند

شماره9903295 - 1403/2/10 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000178022 مورخ 1403/1/28 با موضوع: «اطلاق ماده 37 تعرفه عوارض محلي سال 1399 و ماده 32 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري پرند كه تحت عنوان عوارض بر حق مشرفيت به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1403/1/28 - شماره دادنامه: 140331390000178022 شماره پرونده: 9903295 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي ايمان قوامي فرد طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر پرند موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 37 سال 1399 و ماده 32 سال 1400 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري پرند تحت عنوان عوارض بر حق مشرفيت مصوب شوراي اسلامي شهر پرند گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال ماده 37 سال 1399 و ماده 32 سال 1400 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري پرند تحت عنوان عوارض بر حق مشرفيت مصوب شوراي اسلامي شهر پرند را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "عدم ايجاد ارزش افزوده به صرف اجراي طرح بدون لحاظ كارشناسي: نظر به اينكه در مصوبات مورد اشاره، مبناي ايجاد ارزش افزوده يا اضافه ارزش در املاك با اجراي طرح ‌ها، صرفاً مساحت باقيمانده ملك و قيمت منطقه ‌اي ملك قبل و بعد ملك در نظر گرفته شده و اين در حالي است كه اجراي طرح كه حسب نياز شهر به طراحي اجرا مي ‌شود، منصرف از وضعيت املاك اشخاص است و صرفاً به نيازهاي طرح توجه مي ‌شود و اين مهم در بسياري از اراضي و املاك سبب ايجاد اضافه ارزش يا ارزش افزوده بر ملك نشده بلكه در برخي موارد نظير ميادين و پخي ‌ها و زيرگذرها و بزرگراه‌ ها و غيره حسب نوع طرح كه رونق دهد يا از ارزش اندازد و از طرف ديگر اينكه ابعاد و حدود ملك را نامتقارن و قناس سازد و سبب كاهش و تنزل ارزش ملك شود، واجد اهميت است. لذا هر طرحي الزاماً سبب ايجاد ارزش افزوده در ملك مالك نمي ‌باشد و چه بسا اجراي طرح خود سبب خسارت و كاهش ارزش شود (مثل جايي كه با يك عقب ‌نشيني در اثر پخي طبق طرح تفصيلي شهر، ابعاد و زواياي ملك در هم ريخته و طول و عرض آن نامتناسب شود و نتوان از زمين موضوع اجراي طرح به نحو بهينه استفاده نمود من ‌جمله كاهش شديد طول ملك به نسبت عرض آن) همچنين اگر پل يا زيرگذر كه مشمول اطلاق تعريف طرح ‌هاي احداثي ‌اند، در بر ملك شخص ايجاد شود و موجب افزايش عبور و مرور وسايل نقليه و عدم عبور و مرور عابر شود، خسارت ناشي از كاهش ارزش ملك چگونه جبران مي ‌شود. با توجه به تنوع طرح‌ هاي احداثي و توسعه ‌اي كه بر اساس اقتضائات شهري و نه نياز مالك است، اولاً مالك ممكن است بخشي از مالكيت خويش را از دست دهد و ثانياً خود طرح از نوعي باشد كه سبب كاهش ارزش و افت قيمت در ملك شود. در خصوص قيمت منطقه ‌اي به كار رفته در فرمول، قيمت منطقه ‌اي عبارتست از آخرين ارزش معاملاتي عرصه و اعيان املاك كه توسط شوراي شهر پرند مصوب و ابلاغ گرديده است. لذا مبلغي ثابت از قيمت ملك و نه ارزش ايجاد شده آن متعاقب اجراي طرح، مبناي محاسبه در فرمول است كه بدون لحاظ كارشناسي است و حتي اگر ارزش افزوده‌ اي هم به وجود نيايد و يا كاهش ارزش باشد، باز هم مالك به صرف اجراي طرح طبق فرمول بايد عوارض ارزش افزوده بپردازد. يكساني و عدم تمايز در ميزان ارزش افزوده حسب تغييرات قيمتي و نوع املاك موضوع اجراي طرح: با توجه به عوامل و جهات مطروحه در خصوص تفاوت تأثير طرح‌ هاي موضوع تعرفه در قيمت املاك كه ممكن است در ملكي يك طرح توسعه ‌اي ابعاد ملك را تغيير ندهد يا سبب رونق و ايجاد موقعيت مناسب و مطلوب در ملك شود و بالعكس در ملكي ديگر تأثير معكوس روي قيمت بگذارد چرا كه قيمت املاك خود تابع متغيرهاي مختلف و متعددي است و استفاده از يك فرمول ثابت براي همه املاك و همه طرح‌ هاي اجرايي و عدم لحاظ مابه‌ التفاوت قيمتي، كاملاً مثبت عدم نگرش ملك محور و عدم توجه به وضعيت به وجود آمده براي املاك مردم و ديدگاه صرف درآمدزايي براي شهرداري تحت هر شرايطي است. همچنين عدم تمايز بين اراضي داراي اعيان و فاقد اعيان قابل توجه است. برخي اراضي كه داراي اعيان هستند در اثر اجراي طرحي كه ممكن است بخشي از اعيان را و نه همه آن را در بر بگيرد و مشمول تعريض قرار دهد و تخريب نصف آن سبب تخريب نصف ديگر آن يا كاهش ارزش شديد باقيمانده آن شود از طرف ديگر اگر طرحي ابعاد ملكي را تغيير ندهد و سبب تخريب آن نشود، اراضي داراي اعيان، ارزش افزوده بيشتري از اراضي فاقد اعيان دارند لذا فرمول ثابت از اين جهت نيز سبب اجحاف است. عدم امكان استفاده و انتفاع عملي از بر احداثي يا اصلاحي يا تعريضي يا توسعه اي: نظر به اينكه صرف اجراي طرح بدون امكان استفاده و انتفاع عملي از بر اصلاحي يا تعريضي سبب ايجاد ارزش افزوده نمي ‌شود و چه بسا در اضلاع ديگر ملك يا پشت ملك اجرا شود يا مالك امكان احداث درب و پنجره و عبور و استفاده از بر مزبور را عملاً و قانوناً نداشته يا نخواهد فعلاً درب و پنجره احداث نمايد و الزام مالك به احداث درب و پنجره خلاف اصل تسليط است. لكن شوراي شهر صرفاً به طرح شهرداري توجه نموده و مادامي كه مالك نتواند از بر مذكور استفاده كند تعلق عوارض ارزش افزوده آن هم به شكل يكسان و ثابت با بقيه مالكيني كه امكان استفاده دارند، صحيح نبوده و مخدوش است. (اين موضوع در مصوبات بسياري از شوراهاي اسلامي شهر مورد توجه قرار گرفته و مرعي گرديده است.) نظر شوراي نگهبان در خصوص ابطال تبصره 10 ماده 18 تعرفه عوارض محلي سال 1397 و تبصره 9 ماده 18 تعرفه عوارض محلي سال 1398 شوراي اسلامي شهر مرند، در پژوهشكده شوراي نگهبان پيرامون اخذ حق مشرفيت حق مرغوبيت با تعرفه ثابت واجد ايراد تشخيص داده شده چرا كه اولاً در نتيجه اجراي طرح‌ هاي عمراني لزوماً ارزش افزوده براي املاك مشرف ايجاد نمي ‌شود و در مواردي ممكن است موجبات تنزيل ارزش ملك فراهم شود. ثانياً تعيين تعرفه ثابت هم محل اشكال است چرا كه ميزان ارزش افزوده براي املاك مجاور و مشرف نمي ‌تواند يكسان باشد. لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شوراي اسلامي شهر پرند از زمان تصويب مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي ‌باشد: "الف: تعرفه عوارض بهاي خدمات و ساير درآمدهاي شهرداري پرند در سال 1399 ماده37ـ عوارض بر حق مشرفيت هر قطعه زميني كه در معرض اجراي طرح ‌هاي تعريض و توسعه و اصلاح معابر و خيابان ‌ها و ميادين در برگذر احداثي يا اصلاحي يا تعريضي يا توسعه ‌اي قرار مي ‌گيرند ارزش افزوده حاصل از توسعه معابر شهري براي يك بار به آنها تعلق مي ‌گيرد كه در زمان اخذ پروانه ساخت صدور و استعلام مشروط به اجراي طرح در بر اصلاحي از صاحبان اين قبيل املاك برابر فرمول ذيل اخذ مي ‌شود: K × (قيمت منطقه ‌اي قديم ـ قيمت منطقه ‌اي جديد) × مساحت باقي ‌مانده عرصه = ارزش افزوده توسعه معابر شهري ضريب K براي كاربري مسكوني 8، تجاري ـ صنعتي ـ اداري و انتظامي 15، مشاغل مزاحم شهري 8، حمل و نقل و انبار و ميدان تره ‌بار 8، تأسيسات و تجهيزات شهري 8 و غيره 8 تعريف شده است. تعاريف: طرح‌ هاي اصلاح معابر: به طرح‌هايي اطلاق مي ‌گردد كه در اثر مطالعات ترافيكي و يا طرح ‌هاي شهرسازي نياز به اصلاحات در طرح يا معبر دارند. طرح ‌هاي توسعه و طويل: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه ادامه مسير بر اثر مطالعات ترافيكي پيش بيني و طراحي شده‌ اند. طرح‌ هاي تعريضي: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه غالباً در هنگام تجديد بنا يا احداث بنا برابر آئين‌ نامه گذربندي يا طرح ‌هاي تفصيلي ساماندهي مشمول عقب‌نشيني مي ‌گردند . طرح ‌هاي احداثي: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه براساس مطالعات شهرسازي و ترافيكي ايجاد و احداث مي‌ گردند. تبصره: در صورتي كه بيش از 10 % مساحت املاك در نتيجه اجراي طرح‌ هاي اين ماده بدون دريافت هرگونه غرامتي از طرف مالك به مسير الحاق شده باشد و نيز در صورتي كه قيمت منطقه ‌اي بعد از تعريض تغيير نكند براي باقي مانده اين قبيل املاك ارزش افزوده ناشي از توسعه معابر شهري شامل نخواهد شد. ب: تعرفه عوارض بهاي خدمات و ساير درآمدهاي شهرداري پرند در سال 1400 ماده 32 ـ عوارض بر حق مشرفيت هر قطعه زميني كه در معرض اجراي طرح‌ هاي تعريض و توسعه و اصلاح معابر و خيابان‌ ها و ميادين در برگذر احداثي يا اصلاحي يا تعريضي يا توسعه ‌اي قرار مي‌ گيرد ارزش افزوده حاصل از توسعه معابر شهري براي يك بار به آنها تعلق مي ‌گيرد كه در زمان اخذ پروانه ساخت صدور و استعلام مشروط به اجراي طرح در بر اصلاحي از صاحبان اين قبيل املاك برابر فرمول ذيل اخذ مي ‌شود: K × (قيمت منطقه ‌اي قديم ـ قيمت منطقه ‌اي جديد) × مساحت باقي مانده عرصه = ارزش افزوده توسعه معابر شهري ضريب K براي كاربري مسكوني 8، تجاري ـ صنعتي ـ اداري و انتظامي 15، مشاغل مزاحم شهري 8، حمل و نقل و انبار و ميدان تره‌ بار 8، تأسيسات و تجهيزات شهري 8 و غيره 8 تعريف شده است. تعاريف: طرح‌ هاي اصلاح معابر: به طرح‌ هايي اطلاق مي ‌گردد كه در اثر مطالعات ترافيكي و يا طرح‌ هاي شهرسازي نياز به اصلاحات در طرح يا معبر دارند. 1ـ طرح‌ هاي توسعه و طويل: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه ادامه مسير بر اثر مطالعات ترافيكي پيش بيني و طراحي شده ‌اند. طرح‌ هاي تعريضي: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه غالباً در هنگام تجديد بنا يا احداث بنا برابر آئين‌ نامه گذربندي يا طرح ‌هاي تفصيلي ساماندهي مشمول عقب نشيني مي ‌گردند. طرح‌هاي احداثي: به گذرهايي اطلاق مي ‌گردد كه براساس مطالعات شهرسازي و ترافيكي ايجاد و احداث مي ‌گردند. تبصره: در صورتي كه بيش از 10 % مساحت املاك در نتيجه اجراي طرح‌ هاي اين ماده بدون دريافت هرگونه غرامتي از طرف مالك به مسير الحاق شده باشد و نيز در صورتي كه قيمت منطقه ‌اي بعد از تعريض تغيير نكند براي باقي مانده اين قبيل املاك ارزش افزوده ناشي از توسعه معابر شهري شامل نخواهد شد. ـ شهردار پرند ـ رئيس شوراي اسلامي شهر پرند" علي ‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نگرديد. در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مصوبات مورد شكايت با موازين شرعي قائم‌ مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 38310/102 مورخ 1402/6/13 اعلام كرده است: "موضوع ماده 37 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري پرند سال 1399 و ماده 32 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري پرند سال 1400 در خصوص عوارض بر حق مشرفيت، در جلسه مورخ 1402/6/5 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي ‌گردد: ـ با استظهار اينكه مواد مورد شكايت به قرينه عنوان دو ماده و ساير مواد مذكور، عوارض بر حق مشرفيت است (مگر اينكه خلاف آن احراز شود) مواد مورد شكايت في ‌نفسه خلاف شرع شناخته نشد. لكن اطلاق دريافت وجوه مذكور در مواردي كه علي ‌رغم افزايش قيمت منطقه‌اي، قيمت ملك مورد نظر افزايش نداشته است و دخالت دادن افزايش ايجاد نشده در ملك در وضع عوارض بر آن مصداق، خلاف شرع است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/1/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي با توجه به اينكه قائم‌ مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/38310 مورخ 1402/6/13 در رابطه با جنبه شرعي مقررات مورد شكايت اعلام كرده است: «با استظهار اينكه مواد مورد شكايت به قرينه عنوان دو ماده و ساير مواد مذكور، عوارض بر حق مشرفيت است (مگر اينكه خلاف آن احراز شود) مواد مورد شكايت في ‌نفسه خلاف شرع شناخته نشد، لكن اطلاق دريافت وجوه مذكور در مواردي كه علي ‌رغم افزايش قيمت منطقه ‌اي،‌ قيمت ملك مورد نظر افزايش نداشته است و دخالت دادن افزايش ايجاد نشده در ملك در وضع عوارض بر آن مصداق، خلاف شرع است»، بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان در خصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق ماده 37 تعرفه عوارض محلي سال 1399 و ماده 32 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري پرند كه تحت عنوان عوارض بر حق مشرفيت به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، در حد مقرر در نظريه مذكور فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي ‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم ‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري