رأي شماره 3307534 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

شماره0205231 - 1403/1/5 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390003307534 مورخ 1402/12/19 با موضوع: «با اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه بر اساس آن حكم به ابطال بندهاي شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كشور صادر شده است، موافقت نگرديد و بنابراين رأي مذكور به قوت خود باقي است.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/12/19 شماره دادنامه: 140231390003307534 شماره پرونده: 0205233ـ 0205232ـ 0205231 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري متقاضي: رئيس ديوان عدالت اداري موضوع شكايت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري گردش كار: وزير نيرو و معاون آب و آبفا، رئيس هيأت مديره و مديرعامل شركت مادر تخصصي مديريت منابع آب ايران به موجب نامه هاي جداگانه اما با متن مشابه به شماره هاي 1402/31147/40/100 ـ 1402/6/4 و 1402/100/12007 ـ 1402/6/5 به رئيس ديوان عدالت اداري به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "در خصوص دادنامه شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موضوع ابطال بندهاي شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جداول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كشور، با توجه به اينكه رأي صادره واجد ايرادات قانوني به شرح ذيل مي باشد، خواهشمند است در اجراي ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري ضمن موافقت با توقف اجراي دادنامه مذكور، مساعدت شايسته مبني بر رسيدگي مجدد به موضوع را مبذول فرمايند. ايرادات قانوني و اجرايي: بستر رودخانه ها «در اختيار حكومت جمهوري اسلامي ايران» است و نه در مالكيت وزارت نيرو و وظايف مرتبط با آن بين دستگاه هاي مختلف تقسيم شده است. وظايف قانوني وزارت نيرو طبق ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب و تبصره هاي ذيل آن در خصوص رودخانه ها، محدود به تعيين حد حريم و بستر رودخانه ها، موافقت يا مخالفت با ايجاد اعياني يا حفاري يا تصرف در بستر رودخانه ها طبق ضوابط جاري و نيز اقدام قانوني در رفع اعياني هاي مزاحم امور آب و برق است و در هيچ نص قانوني، وظيفه اي مبني بر لايروبي يا تنظيف و رفع خطر سيلاب از رودخانه ها در حوزه عملكردي شهرداري ها، بر عهده وزارت نيرو نهاده نشده است و اين وظايف اخيرالذكر در محدوده شهرها طبق نصوص صريح قانوني بر عهده شهرداري ها مي باشد. از اين رو بايد توجه داشت، مالكيت اموال عمومي، هيچ ارتباطي با وظايف قانوني ندارد. لازم به ذكر است عدم مالكيت شهرداري ها بر بستر رودخانه ها در داخل شهرها، نافي وظايف شهرداري ها در اتخاذ تدابير مؤثر و اقدام لازم براي حفظ شهر از خطر سيل (از جمله لايروبي رودخانه ها) نخواهد بود. بندهاي 2 و 4 ماده 55 قانون شهرداري، معتبر و لازم الاجرا است و به كليه مجاري آبي كه مي تواند باعث ايجاد سيل گردد، تعميم دارد. وظيفه تنظيف و نگهداري و تسطيح معابر و انهار عمومي و مجاري آب ها و اتخاذ تدابير مؤثر و اقدام لازم براي حفظ شهر از خطر سيل كه بندهاي 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداري آنها را جزو وظايف شهرداري ها قلمداد كرده است، هيچ ارتباطي با وضعيت مالكيت بستر رودخانه نداشته و ندارد و تغيير وضعيت مالكيت آن از «مالكيت شهرداري» طبق تبصره 6 ماده 96 قانون اصلاح قانون شهرداري ها (مصوب 1345) به «متعلق به دولت» طبق قانون آب و نحوه ملي شدن آن (مصوب 1347) و «در اختيار حكومت جمهوري اسلامي ايران» طبق قانون توزيع عادلانه آب (مصوب 1361)، هيچ خدشه اي بر وظايف شهرداري ها در اين باره وارد نمي كند. برخلاف ادعاي شاكي رودخانه ها در مالكيت دولت نيست و صرفاً بستر رودخانه ها به عنوان مشتركات، در اختيار حكومت جمهوري اسلامي ايران است و مضافاً وزارت نيرو متولي نگهداري رودخانه نيست بلكه فقط وظايفي در چهارچوب ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب نسبت به بستر رودخانه ها دارد. همچنين بايد توجه داشت واژه «تنظيف» در بند 2 ماده 55 قانون شهرداري اعم از «لايروبي» بوده و تمام اقدامات لازم براي پاكسازي مجاري آبي از اجرام طبيعي و مصنوعي را شامل مي شود، كما اينكه عبارت «اتخاذ تدابير مؤثر و اقدام لازم براي حفظ شهر از خطر سيل» در بند 14 ماده 55 همان قانون، تصريح و تأكيدي بر كليه اقدامات از جمله لايروبي و هرگونه اقدام لازم بوده و تمام شبهات احتمالي را برطرف مي كند. مواد 1 و 8 قانون پيشگيري و مبارزه با خطرات سيل (مصوب 1348) به قوت خود باقي است. از اين رو مبرهن است قانونگذار، قانون پيشگيري و مبارزه با خطرات سيل را به تصويب رسانده و وزارت كشور و شهرداري ها را موظف به حفظ جان و مال مردم از خطرات سيل و انجام كليه اقدامات لازم براي حفظ و اصلاح و احداث مسيل و سيل برگردان نموده است. نظريه شماره 2731/95/7 ـ 1395/10/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه نيز بر وظيفه شهرداري ها درباره تنظيف و نگهداري رودخانه ها در داخل شهرها تصريح دارد. نسخ تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداري ها هيچ ارتباط حقوقي و قانوني به از بين رفتن مسئوليت شهرداري ها در تنظيف و نگهداري و تسطيح معابر و انهار عمومي و مجاري آب ها و اتخاذ تدابير مؤثر و اقدام لازم براي حفظ شهر از خطر سيل طبق بندهاي 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداري ندارد. نظريه شماره 2731/95/7 ـ 1395/10/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه مبني بر اينكه «تنظيف و نگهداري انهار عمومي، خدمت عمومي محسوب مي گردد و ارتباطي به مالكيت يا واگذاري بستر انهار، رودخانه ها و كانال هاي عمومي و ... به وزارت نيرو ندارد»، مؤيد استدلال فوق بوده و عدم ارتباط وضعيت مالكيت بستر رودخانه با وظايف محوله را صراحتاً بيان مي كند. استناد به رأي غيرقطعي شماره 18827 ـ 1399/4/14 هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان لرستان، واجد اشكال بوده و به هيچ وجه قابل تعميم به كل كشور نيست. بايد بيان داشت رأي شماره 18827 ـ 1399/4/14 پس از طي مراحل در معاونت حقوقي رياست جمهوري در حال حاضر طبق اصل 134 قانون اساسي كه بيان مي دارد: «در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيأت وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ مي شود لازم الاجرا است» در حال بررسي در هيأت دولت مي باشد و از سوي ديگر، تعميم دادن تصميم غيرقطعي و موردي هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان لرستان به كل كشور بلاوجه مي باشد. تلقي مبني بر مسئوليت وزارت نيرو در لايروبي رودخانه ها در داخل شهرها، باعث تحميل فشار مالي بر بودجه عمومي كشور خواهد شد. به موجب قانون شهرداري ها و قانون پيشگيري و مبارزه با خطرات سيل، ايمن سازي شهرها در برابر سيل از طريق اقداماتي مانند ديواره سازي مسير رودخانه ها يا لايروبي آنها بر عهده شهرداري ها و از محل درآمدهاي شهري است. از اين رو از نظر بار مالي، فشار زيادي بر منابع عمومي كشور ايجاد مي كند. رويه جاري كشور در اقدامات مربوط به لايروبي و رفع خطر سيل و اختصاص بودجه در سنوات پيشين به وزارت كشور، دال بر اعتقاد به وظيفه شهرداري ها در محدوده هاي شهري است كه در طول سنوات طولاني نشان از اعتقاد قوه مجريه و دستگاه هاي نظارتي و قضايي بر تقسيم اين وظايف دارد. از سوي ديگر اختصاص بودجه در سال هاي قبل به وزارت كشور و استانداري ها و وجود توافق نامه هاي متعدد در شهرهاي مختلف مبني بر لايروبي رودخانه ها در مناطق شهري توسط شهرداري ها تأكيدي بر اين موضوع است . تصريح دستورالعمل نحوه مقابله با ترك وظايف قانوني مديران و كارمندان و پيشگيري از آن (ابلاغي شماره 100/12340/9000 ـ 1399/7/30 از سوي رئيس قوه قضائيه) بر بند 14 ماده 55 قانون شهرداري حاكي از وظيفه شهرداري ها در لايروبي رودخانه هاي واقع در محدوده هاي شهري است و هرگونه استنكاف شهرداري ها از اين وظيفه قانوني، مصداق ترك فعل بوده و قابل تعقيب از سوي مراجع ذي صلاح قانوني و قضايي خواهد بود . مضافاً اينكه وظيفه قانوني وزارت نيرو در خصوص رودخانه ها صرفاً به تبصره 4 ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب مبني بر تخليه و قلع اعياني هاي موجود در بستر و حريم انهار و رودخانه ها و كانال هاي عمومي و مسيل ها و مرداب و بركه هاي طبيعي مزاحم براي امور مربوط به آب يا برق با اجازه و نظارت دادستان يا نماينده او محدود است. علاوه بر موارد مارالذكر ايراداتي بر صلاحيت ديوان در رسيدگي به شكايت مذكور به قرار ذيل وارد مي باشد: اساساً رسيدگي به شكايت شهرداري خرم آباد (شاكي) در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير اصل 173 قانون اساسي و خارج از شمول صلاحيت هيأت عمومي مي باشد. طبق اصل 173 و رأي شماره 37، 38 و 39 وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورخ 10/7/1368 شاكي بايد فردي از آحاد مردم باشد و اين امر منصرف از مراجع عمومي از قبيل شهرداري ها مي باشد و گسترش مفهوم «مردم» به نهادي عمومي مانند شهرداري ها واجد ايراد اساسي و توسعه شمول قانون است. مصوبات شوراي عالي مديريت بحران كشور (طرف شكايت) قابليت طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري را ندارد. طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي صرفاً محدود به مصوباتي است كه توسط قوه مجريه وضع مي شود. آن چنان كه از تركيب اعضاي شوراي عالي مديريت بحران كشور بر مي آيد اعضاي آن صرفاً از بين اعضاي دولت (قوه مجريه) نيست و اعضايي از نهادهاي تحت نظر مقام معظم رهبري (مدظله العالي)، مجلس شوراي اسلامي و مؤسسه خيريه غيرانتفاعي غيردولتي (جمعيت هلال احمر) را در بر دارد و اساساً اين شوراي عالي، دولتي نبوده و ماهيتي فرابخشي دارد و در محدوده سياست هاي كلي ابلاغي مقام معظم رهبري (مدظله العالي) عمل مي كند. لذا بديهي است مصوبات آن خارج از شمول بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري تحت عنوان آيين نامه ها يا ساير نظامات و مقررات دولتي قرار دارد. لذا با توجه به رأي شماره 37، 38 و 39 ـ 10/7/1368 و شماره 155 ـ 25/7/1371 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، رسيدگي به شكايات و اعتراضات جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتي از قلمرو صلاحيت ديوان خارج است. با عنايت به مراتب فوق الذكر و تأكيد بر اينكه طبق تبصره 1 ماده 17 لايحه حفاظت از رودخانه ها وكاهش خطرات سيل كه آخرين اراده دولت و قوه مجريه درباره نحوه مديريت سيلاب در رودخانه هاي داخل شهرها و روستاها مي باشد و تصريح مي نمايد «اجراي اقدامات مرتبط با طرح هاي ايمن سازي مراكز جمعيتي از قبيل لايروبي، ساماندهي و رفع موانع آبگذري در داخل محدوده و حريم شهرها بر عهده شهرداري و در محدوده روستا بر عهده دهياري هر محل مي باشد» و هم اكنون طي نامه شماره 56571/130626 ـ 1401/7/24 رئيس جمهور در فرآيند رسيدگي براي تصويب در مجلس شوراي اسلامي قرار دارد و از سوي ديگر، رأي صدرالذكر علاوه بر ايجاد تبعات نامطلوب شديد بر بودجه عمومي كشور، باعث اختلال در مديريت رودخانه ها و سيلاب شده و امكان ورود خسارات جاني و مالي برمردم و بيت المال را فراهم مي آورد، رسيدگي مجدد طبق ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري مورد تقاضا است. در خاتمه با توجه به اينكه اجراي دادنامه صدرالذكر، تكليف مالايطاق بر عهده شركت هاي آب منطقه اي استان ها و شركت سهامي سازمان آب و برق خوزستان تحميل مي نمايد، استدعا دارد موافقت فرمايند تا تعيين تكليف درخواست اعمال ماده 91 اجراي دادنامه مذكور متوقف شود." متن رأي شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به قرار زير است: "اولاً براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 كل كشور مقرر شده است: «به منظور تأمين بخشي از كسري منابع مورد نياز طرح هاي ساماندهي و لايروبي رودخانه هاي در معرض يا مستعد وقوع سيلاب، به شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده مي شود بهره برداري از مصالح مازاد رودخانه اي را در قالب قرارداد مشاركت عمومي ـ خصوصي، به پيمانكاران واگذار و منابع حاصله را به رديف 210301 واريز كنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجراي اقدامات پيشگيرانه مرتبط با طرح هاي مذكور و بازسازي و رفع خسارات ناشي از سيلاب اقدام كنند. دستورالعمل اجرايي اين بند ظرف مدت سه ماه از تاريخ ابلاغ اين قانون توسط وزارت نيرو تهيه و ابلاغ مي گردد.» ثانياً برمبناي جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مقرر شده است: «1 ـ به منظور پيشگيري و بازسازي خسارت ناشي از سيل و ساماندهي و لايروبي رودخانه ها و آب بندان ها و استخرها و لايروبي تالاب ها و سدها به شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده مي شود بهره برداري از مصالح مازاد رودخانه اي و خاك مازاد آب بندان ها را از طريق مزايده به پيمانكاران و بهره برداران شن و ماسه (با به كارگيري پيمانكاران داراي صلاحيت) به شرط واريز حقوق دولتي و رعايت ملاحظات محيط زيستي و حقوق ذينفعان و بهره برداران بخش كشاورزي واگذار نمايد...» و بر همين اساس، شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان متولي اصلي لايروبي رودخانه ها و آب بندان ها و استخرها و تالاب ها و سدها هستند. ثالثاً براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزينه از اعتبارات شهرداري به دستگاه هاي اجرايي ممنوع اعلام شده است. رابعاً براساس رأي شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان لرستان نيز عمليات لايروبي، احداث ديواره حفاظتي و آزادسازي حريم رودخانه ها در داخل شهر از وظايف ذاتي وزارت نيرو و به تبع شركتهاي آب منطقه اي استان ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنايت به اينكه در بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض عنه، سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور و همچنين شهرداري ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي مسيل ها و رودخانه ها تعيين شده اند، لذا بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران مغاير با مواد قانوني مذكور و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است." شهردار خرم آباد به موجب لايحه اي به شماره 100752ـ 1402/9/9 در جهت تأييد و ابرام دادنامه فوق الذكر به طور خلاصه توضيح داده است كه: "احتراماً در خصوص درخواست وزارت نيرو مبني بر رسيدگي مجدد نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 همان طور كه مستحضريد تمام وظايف و امورات رودخانه هاي داخل محدوده شهرها از وظايف شركت آب منطقه اي مي باشد و ارتباطي به شهرداري ها ندارد و توسط مراجع تصميم گير (مجلس شوراي اسلامي، قوه قضائيه، معاونت حقوقي رئيس جمهور، هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان) و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تعيين تكليف شده است. كليه امورات رودخانه ها در داخل محدوده شهرها اعم از لايروبي ـ احداث ديواره ـ تنظيف و آزاد سازي حريم رودخانه ها به عهده شركت هاي آب منطقه اي مي باشد و شهرداري ها در اين خصوص مسئوليتي ندارند و بند (ح) و (ط) تبصره 8 قانون بودجه سال 1402 كه مؤخر بر تمامي قوانين مي باشد مسئول و متولي پيشگيري، بازسازي خسارت ناشي از سيل و ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي رودخانه ها اعم از داخل و خارج از شهرها شركت هاي آب منطقه اي تعيين شده است. از طرفي به استناد بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه هرگونه هزينه از اعتبارات شهرداري ها براي دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ 1376/2/4 مقام معظم رهبري پرداخت و كمك شهرداري ها به دستگاه هاي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري به هر طريق مغاير آيين نامه مالي شهرداري ها و فاقد وجاهت قانوني و شرعي بوده و مسئوليت ناشي از اجراي دقيق اين موضوع به عهده ذيحسابان شهرداري (شهردار و مسئول امور مالي) مي باشد و با توجه به اينكه به استناد اصل 45 قانون اساسي و ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب مالكيت رودخانه ها در اختيار دولت مي باشد. لذا شهرداري شرعاً و قانوناً حق هيچ گونه هزينه اي براي امورات رودخانه ها را ندارند. در نهايت حسب شكايت شهرداري خرم آباد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ضمن ابطال مصوبه شوراي عالي بحران كشور لايروبي، ايمن سازي و ساماندهي رودخانه هاي داخل محدوده شهرها را از وظايف وزارت نيرو دانسته كه دادنامه موصوف طي نامه شماره 107569 ـ 1402/5/28 توسط قائم مقام وزارت كشور جهت اجراء به ستاد مديريت بحران كشور ابلاغ گرديد كه ظاهراً وزارت نيرو در راستاي ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري و با اين عنوان كه رأي موصوف خلاف قانون صادر شده تقاضاي رسيدگي مجدد نموده است. علي هذا با توجه به مراتب مذكور تقاضاي تأييد و ابرام دادنامه شماره 140231390001064767 ـ 1402/4/27 كه بر مبناي قانون صادر شده و خدشه اي بر آن وارد نمي باشد مورد استدعاست." رئيس ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري موضوع را جهت بررسي به هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ارجاع كرد و متعاقباً پس از اظهارنظر آن هيأت، پرونده در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/12/19 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي پس از بررسي موضوع و دلايل ابرازي، رأي شماره 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير با قانون و واجد ايراد و اشتباه تشخيص داده نشد و با توجه به اينكه رأي مذكور در چهارچوب قوانين و مقررات قانون بودجه حاكم صادر شده است، لذا موجبي براي اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به آن وجود ندارد. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري