رأي شماره 1509010 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص اعلام تعارض در آراي صادر شده از سوي شعب سوم و دهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري بر مبناي عدم شمول حكم مقرر در تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري بر دعاوي ابطال تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهاي 1 و 3 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري

شماره 0207644 - 1403/7/14 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001509010 مورخ 1403/6/27 با موضوع: «اعلام تعارض رأي شماره 140231390001709785 مورخ 1402/7/4 صادره از شعبه دهم تجديد نظر ديوان عدالت اداري كه بر مبناي عدم شمول حكم مقرر در تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري بر دعاوي ابطال تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهاي 1 و 3 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري بر ورود شكايت اصدار يافته، صحيح و منطبق با موازين قانوني مي باشد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/6/27 - شماره دادنامه: 140331390001509010 شماره پرونده: 0207644 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اعلام كننده تعارض: آقاي اميد محمدي موضوع: اعلام تعارض در آراي صادر شده از سوي شعب ديوان عدالت اداري گردش كار: در رابطه با موضوع اعمال يا عدم اعمال تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري در خصوص دعاوي ابطال احكام و تصميمات اداري، شعب ديوان عدالت اداري آراي متعارض صادر كرده اند . مفاد آراي موضوع تعارض به قرار زير است : الف: شعبه 5 بدوي ديوان عدالت اداري در رسيدگي به دادخواست آقاي ابوبكر بايزيدي به خواسته ابطال پروانه ساخت مجاور به شماره 1132 مورخ 19/3/1400 (دستور موقت جلوگيري از عمليات تكميل ساختمان) به موجب دادنامه شماره 140231390001258593 مورخ 18/5/1402 به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است : " به موجب تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 10/2/1402 مجلس شوراي اسلامي «دستگاه ها و مأمورين موضوع بندهاي 1 و 3 ماده 10 اين قانون مكلفند هر گونه تصميم و اقدام قطعي خود را كه در مورد اشخاص ذي نفع اتخاذ مي نمايند به آنها ابلاغ كنند. در مواردي كه اشخاص ذي نفع تقاضاي انجام امر اداري يا خودداري از انجام آن را از دستگاه هاي مذكور دارند، ابتدا بايد تقاضاي خود را به دستگاه مربوط ارائه دهند و آن دستگاه مكلف است ضمن ثبت درخواست و ارائه رسيد، حداكثر ظرف سه ماه به صورت كتبي، پاسخ قطعي را (نفياً يا اثباتاً) به ذي نفع ابلاغ نمايد مگر اين كه در ساير قوانين، ظرف زماني معيني براي پاسخگويي دستگاه ها و مأموران مذكور، مشخص شده باشد يا فرمت [فوريت] موضوع، اقتضاي زمان كوتاه تري را داشته باشد. چنانچه با انقضاي مهلت مذكور، آن دستگاه از ابلاغ پاسخ مقتضي، خودداري نمايد، ذي نفع مي تواند با رعايت قواعد مذكور در تبصره 3 اين ماده از زمان انقضاي مهلت پاسخ و مقادير [معاذير] قانوني يا شرعي، در ديوان طرح شكايت كند. عدم پاسخگويي و استنكاف از ثبت درخواست و ارائه رسيد به اشخاص متقاضي، تخلف اداري محسوب مي شود و چنانچه شاكي، خواسته خود را از طريق اظهارنامه قانوني يا طرق قابل اثبات ديگري به دستگاه ذي ربط ارسال نموده باشد، مبدأ محاسبه مهلت مقرر از زمان وصول اين درخواست مي باشد» در راستاي الزام به رعايت حكم مقرر در تبصره فوق الذكر، خواهان بايد ابتدا تقاضاي خود را به صورت مكتوب به دستگاه هاي طرف دعوا (خواندگان) ارائه دهد و با وصول پاسخ كتبي خواندگان مبني بر موافقت يا مخالفت با درخواست خود و با رعايت مواعد مذكور در تبصره 3 ماده ياد شده نسبت به اقامه دعوا در اين مرجع اقدام نمايد. لذا با توجه به عدم طي مراحل مذكور در تبصره صدرالذكر توسط خواهان در وضعيت فعلي، قانوناً امكان رسيدگي در اين مرجع فراهم نمي باشد. بنابراين مستند به ماده 17 قانون ديوان عدالت اداري، قرار عدم استماع شكايت، صادر و اعلام مي گردد. رأي صادر شده ظرف مهلت بيست روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجديدنظر ديوان عدالت اداري مي باشد ." در اثر تجديدنظر خواهي از رأي مذكور، شعبه 10 تجديدنظر ديوان عدالت اداري رأي شعبه بدوي را به موجب دادنامه شماره 140231390001709785 مورخ 1402/7/4 نقض كرده است و به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است : " مستفاد از ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري چنين است كه دعاوي اداري به دو دسته اصلي يعني دعاوي ابطال و دعاوي الزام تقسيم مي شوند. اما حكم مقرر در تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري تنها بر دعاوي الزام حكومت دارد و دعاوي ابطال به دلايل زير از شمول حكم آن خارج است: 1ـ از عبارت پردازي صدر تبصره 4 مستفاد مي گردد فراز نخست ناظر بر جايي است كه اداره تصميم يا اقدام را عملي ساخته و بايد آن را ابلاغ نمايد و فراز دوم مربوط به جايي است كه اداره هنوز تصميم نگرفته و يا اقدامي انجام نداده است. پس دعاوي ناظر بر فراز دوم در قالب دعواي الزام متصور است نه دعواي ابطال و دعواي ابطال ناظر بر فراز اول تبصره 4 است. 2ـ قضاوت و دادرسي فرع بر وجود دعوا و اختلاف است و در دعاوي الزام قبل از مراجعه ذي نفع به اداره و انكار كلّي يا جزئي حق مورد درخواست وي از سوي اداره، دعوايي محقق نشده است تا دادرسي راجع به آن معنا داشته باشد. به عنوان مثال ابتدا ذي نفع بايد به شهرداري مراجعه كند و از شهرداري بخواهد براي ملك وي پروانه ساخت صادر كند و شهرداري يا به طور كلي از صدور پروانه خودداري نمايد (انكار كلي حق) يا با صدور پروانه با تراكم مورد نظر ذي نفع مخالفت مي كند (انكار جزئي حق) تا دعوا محقق شود و قبل از مراجعه وي به شهرداري مشخص نيست كه آيا شهرداري با درخواست وي موافقت مي نمايد يا خير تا دعوا محقق گردد. اما در دعواي ابطال، اداره با اتّخاذ تصميم يا انجام اقدام، به حق مورد نظر تجاوز نموده يا آن را تضييع كرده است و دعوا بدون مراجعه ذي نفع به اداره هم محقق است و دليلي وجود ندارد كه رسيدگي به دعواي وي مستلزم مراجعه مجدد او به اداره باشد. 3ـ صرف نظر از اين كه اداره اختيار كان لم يكن كردن عمل اداري كه خلاف قانون به انجام رسيده را دارد يا خير و با توجه به اصل لزوم ايقاعات اداري موجد حق (ماده 10 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي مصوب 94) دست كم اختيار لغو ايقاعات اداري سالب حق را دارد اما مراجعه به اداره و درخواست ابطال يا لغو عمل اداري مستلزم دور تسلسل است، زيرا اگر مجاور به شهرداري مراجعه و از شهرداري ابطال پروانه ساخت را بخواهد و شهرداري آن را ابطال كند پس از آن مالك هم به شهرداري مراجعه و درخواست ابطال تصميم به ابطال را بخواهد تا بتواند در ديوان طرح دعوا نمايد. 4ـ تجربي بودن حقوق به عنوان يكي از شاخه هاي علوم اجتماعي مستلزم آن است كه نهاد جديد حقوقي به آرامي با نظام حقوقي پيوند بخورد و ابتدا در بخشي از دعاوي اداري اجرا شود و نتايج آن به كمك آمار سنجيده شود تا در صورت سودمند بودن آن، رويه قضايي با تفسير به روز و كارآمد، آن را به ساير دعاوي اداري هم تسري بخشد و در صورت زيانبار بودن نتايج آن، به حداقل بسنده كند و از تسري آن به تمامي دعاوي اداري خودداري نمايد. بر اين مبادي، به نظر مي رسد حكم تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري بر دعاوي ابطال حكومت ندارد. بنابراين تجديدنظرخواهي را وارد و ثابت تشخيص و مستنداً به ماده 72 قانون ديوان عدالت اداري ضمن پذيرش تجديدنظرخواهي دادنامه تجديدنظرخواسته نقض و جهت رسيدگي ماهوي به شعبه بدوي اعاده مي شود. رأي صادره قطعي است ." ب: شعبه 4 بدوي ديوان عدالت اداري در رسيدگي به دادخواست آقاي جواد رسولي به خواسته ابطال پروانه ساخت مجاور به شماره 1132 مورخ 19/3/1400 و دستور موقت جلوگيري از عمليات تكميل ساختمان به موجب دادنامه شماره 140231390001191904 مورخ 10/5/1402 به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است : " نظر به اين كه حسب تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري در مواردي كه اشخاص ذي نفع تقاضاي انجام امر اداري يا خودداري از انجام آن را از دستگاه هاي مربوطه دارند مي بايست بدواً تقاضاي خود را به دستگاه مربوطه ارائه دهند و آن دستگاه موظف است ضمن ثبت درخواست و ارائه رسيد، حداكثر ظرف سه ماه به صورت كتبي پاسخ قطعي را (نفياً يا اثباتاً) به ذي نفع ابلاغ نمايد، چنانچه با انقضاي مهلت مذكور آن دستگاه از ابلاغ پاسخ مقتضي خودداري نمايد، ذي نفع مي تواند با رعايت مواعد مذكور در تبصره 3 ماده فوق الاشاره، از زمان انقضاي مهلت پاسخ و معاذير قانوني يا شرعي در ديوان طرح شكايت كند و ليكن شاكي به اين تكليف مقرر در ماده مزبور عمل ننموده و رأساً اقدام به طرح شكايت در ديوان عدالت اداري كرده است با اين صف شكايت منطبق با قانون طرح نشده، مستنداً به مواد 17، 65 و 122 قانون ديوان عدالت اداري و ماده 2 از قانون آيين دادرسي دادگاه هاي عمومي و انقلاب در امور مدني قرار عدم استماع شكايت شاكي صادر و اعلام مي گردد، قرار صادره ظرف مدت بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظر در شعب محترم تجديدنظر ديوان عدالت اداري مي باشد ." در اثر تجديدنظر از رأي مذكور، شعبه سوم تجديدنظر ديوان عدالت اداري رأي بدوي را به موجب دادنامه شماره 140231390002605938 مورخ 9/10/1402 عيناً تأييد و به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است : " نظر به اين كه اعتراضات تجديدنظرخواه به كيفيتي نيست كه اساس استنباط شعبه بدوي را مخدوش نمايد و يا سبب تزلزل و نتيجتاً نقض رأي معترض عنه شود و از آنجايي كه دادنامه مورد اعتراض منطبق با موازين قانوني اصدار يافته و از جهت رعايت اصول و قواعد دادرسي نيز عاري از اشكال و ايراد مي باشد لذا با رد درخواست تجديدنظرخواهي مستنداً به ماده 71 قانون ديوان عدالت اداري رأي معترض عنه تأييد و استوار مي گردد. رأي صادره قطعي است ." با احراز تعارض آرا توسط رئيس ديوان عدالت اداري، پرونده در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار گرفت . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/6/27 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آرا به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف. تعارض بين رأي شماره 140231390001709785 مورخ 1402/7/4 صادره از شعبه دهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري مبني بر ورود شكايت و دادنامه شماره 140231390002605938 مورخ 9/10/1402 صادره از شعبه سوم تجديدنظر ديوان عدالت اداري مبني بر رد شكايت، از جهت شمول يا عدم شمول حكم مقرر در تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دعاوي ابطال تصميمات دستگاه ها و مأمورين موضوع بندهاي 1 و 3 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري محرز است . ب. در تبصره هاي 3 و 5 از ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري (الحاقي 10/2/1402 ) درخصوص دعاوي ناظر بر تقاضاي ابطال تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهاي (1) و (3) ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري تعيين تكليف شده است. بدين نحو كه چنانچه تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهاي (1) و (3) ماده 10 اين قانون قبل از لازم الاجرا شدن قانون به ذي نفع ابلاغ يا اعلام شده و يا وي به هر نحوي از آن اطلاع يافته و تا تاريخ مذكور نسبت به آن تصميم يا اقدام در ديوان طرح شكايت ننموده باشد، ذي نفع مي تواند ظرف شش ماه از تاريخ ابلاغ تصميم و اقدام مزبور به اشخاص مقيم داخل كشور و يك سال براي اشخاص مقيم خارج از كشور، شكايت خود را به خواسته ابطال تصميم و اقدام يادشده در ديوان عدالت اداري مطرح نمايد و چنانچه پس از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون، تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأمورين موضوع بندهاي (1) و (3) ماده 10 اين قانون به اشخاص ابلاغ گردد، آنها ظرف شش ماه از تاريخ ابلاغ به اشخاص مقيم داخل كشور و يك سال براي اشخاص مقيم خارج از كشور، امكان طرح شكايت به خواسته ابطال تصميمات و اقدامات مزبور را در ديوان عدالت اداري دارند. با توجه به احكام مقرر در تبصره هاي 3 و 5 از ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري، حكم مقرر در قسمت دوم تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري مبني بر اين كه: «...در مواردي كه اشخاص ذي نفع تقاضاي انجام امر اداري يا خودداري از انجام آن را از دستگاه هاي مذكور دارند، ابتدا بايد تقاضاي خود را به دستگاه مربوط ارائه دهند...» به لحاظ تعيين تكليف قانونگذار درخصوص نحوه طرح دعاوي ابطال در ديوان عدالت اداري (به شرح مقرر در تبصره هاي 3 و 5 ماده 16 قانون)، منصرف از دعاوي ابطال بوده و ناظر به دعاوي غير ابطال است. با توجه به مراتب فوق، رأي شماره 140231390001709785 مورخ 1402/7/4 صادره از شعبه دهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري كه برمبناي عدم شمول حكم مقرر در تبصره 4 ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري بر دعاوي ابطال تصميمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهاي 1 و 3 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري بر ورود شكايت اصدار يافته، صحيح و منطبق با موازين قانوني است. اين رأي براي شعب ديوان و مراجع اداري و همچنين براي هيأت هاي تخصصي و هيأت عمومي در مورد رسيدگي به ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 اين قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي