رأي شماره 2458978 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار

شماره: 0202965 ـ 0202869 - 1402/10/3 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002458978 مورخ 1402/9/21 با موضوع: «مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار كه بر اساس آن مقرر شده است حمل و نقل بار و مسافر هوايي مشمول قيمت ‌گذاري بوده و افزايش قيمت آن منوط به هماهنگي با ستاد تنظيم بازار است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد مديركل هيأت عمومي و هيأت ‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/9/21 - شماره دادنامه: 140231390002458978 شماره پرونده: 0202965 ـ 0202869 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: 1ـ هواپيمايي زاگرس، هواپيمايي وارش، هواپيمايي فلاي پرشيا، هواپيمايي تابان كيش، هواپيمايي ايران ايرتور، هواپيمايي سپهران، خدمات هواپيمايي كاسپين، هواپيمايي پارس اقيانوس كيش، هواپيمايي معراج، هواپيمايي آتا، هواپيمايي كارون و انجمن صنفي كارفرمايي شركت‌هاي هواپيمايي همگي با وكالت آقاي مهدي فخرآور 2ـ آقايان و خانم ‌ها محمد خسروي دهقي، حامد بيات، سعيد عليزاده، شهريار روزبياني، اميد حيدري شهريور، حسين ديوسالار، ندا نصر، مهسا محمودي، فيروزه تيموري عسكراني همگي با وكالت آقاي محمد نظري ياس طرف شكايت : 1ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت 2ـ سازمان هواپيمايي كشور 3 ـ ستاد تنظيم بازار موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار گردش كار: آقاي مهدي فخرآور به وكالت از شاكيان رديف 1 و آقاي محمد نظري ياس به وكالت از شاكيان رديف 2 به موجب دادخواست ‌هاي جداگانه‌ اي ابطال مصوبه شماره 179420/60 مورخ 1400/7/27 وزير صنعت، معدن و تجارت و مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار را خواستار شده ‌اند و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده‌ اند كه: " الف: متن دادخواست آقاي مهدي فخرآور به وكالت از شاكيان رديف 1 به تصريح بند (ب) ماده 53 قانون برنامه ششم توسعه كشور دولت مكلف به واقعي نمودن نرخ بليط هواپيما مي ‌باشد. فلذا بر اساس اين قانون دولت مكلف است هزينه‌ هاي شركت‌ هاي هواپيمايي را واقعي نمايد و تخفيفات تكليفي و تحميلي به شركت‌ هاي هواپيمايي را لغو نمايد. 1ـ معاون قوانين مجلس شوراي اسلامي نيز به موجب نظريه استفساري شماره 56374 مورخ 1398/7/12 ، اجراي بند (ب) ماده 53 برنامه ششم توسعه را همچنان از تكاليف دولت اعلام داشته است. 2ـ عليرغم تصريح قانون مرقوم؛ ستاد تنظيم بازار كه مصوبه آن توسط وزير صنعت، معدن و تجارت ابلاغ گرديده است در مصوبه شماره 174920/60 مورخ 1400/7/27 و مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 به منظور ثبات بازار، تمامي مراجعي كه طبق قوانين و مقررات مجاز به پيشنهاد يا تعيين قيمت هستند را ملزم به هماهنگي با ستاد تنظيم بازار براي تغيير قيمت ‌ها نموده است. 3ـ سازمان هواپيمايي كشوري نيز به موجب مرقومه شماره 24120140688 مورخ 1401/9/8 با استنكاف از اجراي قانون و با نقض مصوبه مورخ 1393/2/10 شوراي عالي هواپيمايي كشوري با دستوري نمودن نرخ بليط، تعيين نرخ بليط و ساير خدمات هواپيمايي، شركت‌ هاي هواپيمايي را منوط به اجراي دستور خلاف قانون ستاد تنظيم بازار نموده است. 4ـ به موجب آيين نامه اجرايي ماده 63 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين به شماره 87345/ت57664 مورخ 1399/8/3 هيأت وزيران، مبناي دريافت بهاي خدمات فرودگاهي و پروازي موضوع ماده 63 قانون صدرالاشعار بر اساس دلار آمريكا تعيين و محاسبه و از شركت ‌هاي هواپيمايي دريافت مي ‌نمايد. 5 ـ با توجه به تغيير نرخ تسعير ارز از مبلغ 12260 ريال در سال 1390 به مبلغ 386431 ريال در خرداد 1402، سهم هزينه خدمات فرودگاهي و خدمات ناوبري در قيمت تمام شده هر ساعت صندلي به شدت افزايش يافته است. حال در شرايطي كه واقعي شدن نرخ بليط پروازهاي داخلي، برخلاف تصريح بند (ب) ماده 53 قانون برنامه سوم توسعه، مشمول قيمت ‌گذاري ستاد تنظيم بازار گرديده و علي ‌رغم افزايش كليه هزينه‌ هاي مترتب بر خدمات هوايي و محاسبه هزينه ‌هاي فرودگاهي توسط شركت مادر تخصصي فرودگاه ‌هاي كشور به نرخ ارز (دلار آمريكا) و از ديگر سو تغيير نرخ تسعير ارز به بيش از 31 برابر در سال 1402 به عنوان مبناي محاسبه نرخ هزينه ‌هاي فرودگاهي از طرف دولت، از جهتي ديگر محدود كردن درآمد شركت ‌هاي هواپيمايي بر اساس نرخ غيرواقعي مصوب ستاد تنظيم بازار، برخلاف تصريح قانون برنامه پنجم و ششم توسعه كشور در شرايطي بسيار ناعادلانه مصداق بارز برخورد دوگانه با موضوعي واحد مي ‌باشد. فلذا ابطال مصوبات مورد شكايت را از هيأت عمومي آن ديوان خواستارم. ب: خلاصه متن دادخواست آقاي محمد نظري ياس به وكالت از شاكيان رديف 2 دليل اصلي نابساماني در وضعيت معيشتي و اقتصادي خلبانان و مهندسين فني، عملكرد غيرقانوني نهادهايي است كه با ورود خلاف قانون خود به مقوله آزاد‌سازي نرخ بليط موجب گرديدند تا شركت ‌هاي هواپيمايي كه وفق بند (ب) ماده 161 قانون برنامه توسعه پنجم و ماده 53 برنامه ششم، اقدام به فروش بليط با مكانيزم كنترلي بازار نموده و تلاش داشتند تا حقوق حقه موكلين را به طور متناسب افزايش و بهبود بخشند و به يكباره با صورتجلسه شماره 179420/60 مورخ 1400/7/27 و 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار روبه رو گردند و به منظور حفظ كيان خود از افزايش قيمت ‌ها خودداري نموده و در همان فضاي قيمتي سال‌ هاي قبل در جا زده و به طور كلي از افزايش حقوق حقه خلبانان و مهمانداران به عنوان سكانداران اصلي پروازها خودداري نمايند زيرا براي شركت‌ ها تأمين ريال براي خريد قطعات با نرخ تسعير ارز و پرداخت هزينه‌ هاي ارزي شركت فرودگاه‌ ها كه عليرغم دولتي بودن صورتحساب‌ هاي ارزي با دلار آمريكا صادر مي‌ كنند واجب تر از افزايش حقوق موكلين مي ‌باشد و متأسفانه در تكميل دو دستورالعمل فوق صادره از سوي ستاد تنظيم بازار و در حركتي بسيار دور از شأن سازمان هواپيمايي كشوري به عنوان متولي اصلي آزادسازي نرخ و برخلاف مصوبه سال 1393 خود و طي نامه شماره 24120140688 مورخ 1400/9/9 موجب شد تا شركت‌ هاي هواپيمايي اطمينان يابند كه تنها راه بقا در اين صنعت و جلوگيري از اخراج دسته جمعي نيروها، ثابت نگه داشتن حقوق و دستمزد خلبانان و مهمانداران مي ‌باشد. در حاليكه شركت فرودگاه ‌هاي كشور به عنوان يك شركت دولتي وفق ماده 63 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين به شماره 77345/ت57664 مورخ 1399/8/2 قادر و مجاز خواهد بود تا هر روز به بهانه افزايش نرخ ارز صورتحساب‌ هاي ارزي خود را گرانتر از روز قبل كند. اينگونه رفتار با شركت‌ هاي هوايي عملاً باعث تضييع حقوق حقه خلبانان و مهمانداران و .... گرديده زيرا موجب كاهش چند برابري درآمد شركت‌ هاي هواپيمايي گرديده است مضافاً اينكه خلبانان و مهندسين فني دادخواه اطمينان راسخ دارند كه هر زمان شركت متبوع ايشان از درآمد مكفي برخوردار شده است وضعيت معيشتي و رفاهي خلبانان و مهندسين فني به موازات شرايط پروازي هواپيماها بهبود يافته است لذا بدين وسيله از آن مقام استدعا دارد تا به منظور جلوگيري از بروز هرگونه مشكل به شرح فوق نسبت به طرح موضوع در هيأت عمومي آن ديوان جهت ابطال اطلاق صورتجلسه‌ هاي ستاد تنظيم بازار با مصوبات به شماره‌ هاي 179420/60 مورخ 1400/7/27 و 36685/م/ص مورخ 1401/10/18 اوامر مقتضي صادر فرماييد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: " مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار حجت‌الاسلام والمسلمين جناب آقاي سيد اسماعيل خطيب وزير محترم اطلاعات جناب آقاي دكتر سيد احسان خاندوزي وزير محترم امور اقتصادي و دارايي جناب آقاي دكتر حجت الله عبدالملكي وزير محترم تعاون، كار و رفاه اجتماعي جناب آقاي دكتر سيدجواد ساداتي نژاد وزير محترم جهاد كشاورزي جناب آقاي دكتر امين حسين رحيمي وزير محترم دادگستري جناب آقاي مهندس رستم قاسمي وزير محترم راه و شهرسازي جناب آقاي دكتر احمد وحيدي وزير محترم كشور حجت‌الاسلام والمسلمين جناب آقاي حسين طائب رئيس محترم سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامي جناب آقاي غلامرضا سليماني رئيس محترم سازمان بسيج مستضعفين سپاه پاسداران انقلاب اسلامي با سلام و احترام مصوبات جلسه چهاردهم ستاد تنظيم بازار (چهارشنبه مورخ 1400/10/8 ) در حضور جناب آقاي دكتر محمد مخبر معاون اول محترم رئيس جمهور به شرح زير ابلاغ مي‌ شود: 1ـ قيمت ‌گذاري كالاهاي زير پيشيني بوده و افزايش قيمت آنها منوط به هماهنگي با ستاد تنظيم بازار است: لبنيات پرمصرف (ماست ساده، شير كم چرب، پنير uf )، شير خام، حبوبات، گوشت مرغ، گوشت قرمز، تخم مرغ، قند و شكر، كودهاي شيميايي پايه، روغن خام و تصفيه‌ شده خوراكي، دانه‌ هاي روغني، نهاده‌ هاي دام و طيور (كنجاله، جو، ذرت)، گندم، آرد، نان، برنج، رب گوجه فرنگي، كنسرو تن ماهي، دارو و مكمل ‌هاي دام و طيور (منتخب وزارت جهاد كشاورزي)، ماكاروني (رشته ‌اي ساده)، دارو و تجهيزات پزشكي (منتخب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي)، انواع خودرو (منتخب كميته خودرو وزارت صنعت، معدن و تجارت)، انواع شوينده (منتخب وزارت صنعت، معدن و تجارت)، يخچال، يخچال فريزر، تلويزيون، ماشين لباسشويي، كاغذ مطبوعات، چاپ و تحرير، روغن موتور، لاستيك خودرو، انواع پوشاك و دستمال كاغذي، خدمات پزشكي، درماني، تشخيصي و آزمايشگاهي، حمل و نقل بار و مسافر درون و برون شهري (اعم از هوايي، ريلي و جاده ‌اي) و عوارض جاده ‌اي و بندري 2ـ تغيير نرخ عوارض جابه‌جايي كالا در جاده ‌هاي كشور از 4 درصد به 9 درصد مشروط به عدم افزايش هزينه بارنامه (با توجه به حذف ماليات بر ارزش افزوده) مجاز است. سازمان تعزيرات حكومتي نسبت به هرگونه افزايش خارج از پيشنهاد ارائه ‌شده برخورد قانوني نمايد. 3 ـ وزارت دادگستري مكلّف شد مصوبات مربوط به پيشنهادهاي بازنگري در ميزان مبالغ نقدي جرايم به منظور جلوگيري از تكرار تخلّفات و ايجاد امكان بازدارندگي جرايم در سطح بازار را از هيأت دولت اخذ، سپس ضمن هماهنگي با رياست محترم قوه قضائيه مراتب را به دادستاني كل كشور ابلاغ نمايد." در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست دفتر حقوقي وزارت صنعت، معدن و تجارت (معاونت حقوقي و امور مجلس) به موجب لايحه شماره 870094 مورخ 1402/6/1 توضيح داده است كه: "1ـ تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي (مصوب 1373/7/19 مجمع تشخيص مصلحت نظام) مقرر نموده است: «براي وصول به اهداف مقرر در اين قانون دولت مي‌ تواند در موارد لزوم تصميمات مراجع قيمت ‌گذاري و تعيين شبكه‌ هاي توزيع را هماهنگ و اصلاح نمايند.» بنابراين مستند به تجويز ماده قانوني مذكور، دولت (ستاد تنظيم بازار) مي ‌تواند در هماهنگي و اصلاح تصميمات مراجع قيمت‌ گذاري اقدام نمايد. 2ـ مطابق با بند 2 قسمت (ت) مصوبه شماره 173496/ت50204ن مورخ 1392/11/19 نمايندگان ويژه رئيس جمهور: هماهنگي، نظارت بر تعيين تعرفه، قيمت ‌گذاري، بازرسي كالاها و خدمات و هماهنگي مراكز تصميم ‌گيري امور مذكور به وزراي عضو كار گروه تنظيم بازار محول شده است. 3ـ بر اساس بند 1 مصوبه چهاردهمين جلسه ستاد تنظيم بازار مورخ 1400/10/8 قيمت‌ گذاري خدمات حمل و نقل بار و مسافر درون شهري و برون شهري اعم از هوايي و ريلي و جاده ‌اي و ... از نوع قيمت ‌گذاري پيش بيني شده است و هرگونه افزايش نرخ خدمات مذكور مي‌بايست با هماهنگي ستاد تنظيم بازار انجام پذيرد. 4ـ با امعان نظر به مراتب فوق، ستاد تنظيم بازار حسب وظايف و اختيارات محوله قانوني فوق ‌الذكر در جلسه مورخ 1400/7/21 مصوب نمود: «در راستاي ثبات بازار، تمامي مراجعي كه طبق قوانين و مقررات مجاز به پيشنهاد يا تعيين قيمت هستند ملزم به هماهنگي با ستاد تنظيم بازار براي تغيير قيمت‌ها مي ‌باشند » و متعاقباً تصميمات ستاد تنظيم بازار بر اساس اختيارات قانوني محوله عيناً توسط وزير صنعت، معدن و تجارت و دبير ستاد تنظيم بازار (وقت) بر اساس نامه مورد اعتراض (شماره 179420/60 مورخ 1400/7/27 ) جهت اجرا ابلاغ شده است. در نتيجه بنا به مراتب فوق و با لحاظ اينكه اساس بخشنامه‌ هاي مورد اعتراض، تصميمات صادره از سوي ستاد تنظيم بازار و در راستاي اعمال صلاحيت ‌هاي قانون انجام شده است، خواسته مطروح فاقد وجاهت قانوني لازم مي ‌باشد. لذا با عنايت به دلايل فوق ‌الذكر و بنا بر مفاد تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي و مصوبه شماره 173496/ت50204ن مـورخ 1392/11/19 نمايندگـان ويژه رئيس جمهور، اساساً هيچـگونه تخلفي از قوانين و مقررات از سوي وزارت متبوع و ستاد تنظيم بازار صورت نپذيرفته است و خواسته شاكيان فاقد مبناي قانوني مي‌ باشد." علي ‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي طرف ‌هاي ديگر شكايت (سازمان هواپيمايي كشور و ستاد تنظيم بازار) تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نگرديده است. در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 140231390002091342 مورخ 1402/8/14 مصوبه شماره 179420/60 مورخ 1400/7/27 ستاد تنظيم بازار را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار در دستور كار هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/9/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند (ب) ماده 161 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران دولت مكلّف است تا پايان سال اول برنامه نسبت به متنوع ‌سازي نرخ خدمات حمل و نقل هوايي بار و مسافر اقدام نمايد و از ابتداي سال سوم برنامه ضمن آزادسازي كامل نرخ حمل و نقل هوايي، خدمات فرودگاهي و شبكه پروازي، لغو تخفيفات تكليفي و هرگونه معافيت در زمينه بهره‌ برداري از خدمات ناوبري هوايي، فرودگاهي، نشست و برخاست، خدمات پروازي، واگذاري اماكن و ساير موارد مرتبط نسبت به واقعي نمودن نرخ آنها اقدام كند. در راستاي اجراي حكم مقرر در بند (ب) ماده 161 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران دستورالعمل آزادسازي نرخ بليت و شبكه پروازهاي داخلي سازمان هواپيمايي كشوري به تصويب شوراي عالي هواپيمايي رسيده و در سال 1394 به مديران عامل شركت‌ هاي هواپيمايي ابلاغ و سپس اجرا گرديده است. ثانياً قانونگذار در قانون برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران علاوه بر آزاد كردن نرخ حمل و نقل هوايي كه با تصويب دستورالعمل مذكور اجرايي شد، مجدداً بر تداوم تكليف دولت مبني بر لغو تخفيفات تكليفي و هرگونه معافيت در زمينه بهره ‌برداري از خدمات مذكور در بند (ب) ماده 161 قانون برنامه پنجم توسعه تأكيد نمود و برمبناي بند (ب) ماده 53 قانون برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران دولت موظّف است از زمان لازم ‌الاجرا شدن اين قانون نسبت به بازنگري از طريق تمهيدات قانوني و لغو تخفيفات تكليفي و معافيت در زمينه بهره‌ برداري از خدمات ناوبري هوايي، فرودگاهي، نشست و برخاست، خدمات پروازي، واگذاري اماكن و ساير موارد مرتبط و واقعي نمودن نرخ آنها اقدام نمايد. با توجه به مراتب فوق و نظر به اينكه دولت براساس حكم مقرر در بند (ب) ماده 161 قانون برنامه پنجم توسعه به آزادسازي نرخ بليت مبادرت كرده و در راستاي اجراي بخشي از اين حكم، دستورالعمل آزادسازي نرخ بليت نيز تصويب و اجرايي شده است و از سوي ديگر در قوانين بعدي حكمي كه دلالت بر عدول قانونگذار از آزادسازي نرخ حمل و نقل هوايي باشد ذكر نشده و اساساً نرخ‌ گذاري در حوزه حمل و نقل هوايي در قلمرو نرخ‌ گذاري تكليفي دولت قرار نمي ‌گيرد و اصل بر اين است كه عرضه و تقاضا، نرخ خدمات را در اين حوزه مشخص سازد، بنابراين مصوبه شماره 36685/م/ص مورخ 1400/10/18 ستاد تنظيم بازار كه براساس آن مقرر شده است حمل و نقل بار و مسافر هوايي مشمول قيمت‌گذاري بوده و افزايش قيمت آن منوط به هماهنگي با ستاد تنظيم بازار است، با احكام مقرر در بند (ب) ماده 161 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و بند (ب) ماده 53 قانون برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران كه دلالت بر آزاد شدن نرخ بليت هواپيما دارد، مغاير بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري