رأي شماره 2145197 هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در خصوص عدم ابطال ماده 5 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص بازنگري و اصلاح دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري (پيوست شماره 3 سند طرح جامع شهر تهران) ابلاغي تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون معماري و شهرسازي وزارت راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي.

هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/0400075 * شماره دادنامه سيلور: 140431390002145197 - تاريخ :1404/08/24 * شاكيان : آقاي اميد محمدي و خانم فاطمه غلامي * طرف شكايت : وزارت راه و شهرسازي * موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده 5 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص بازنگري و اصلاح دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري (پيوست شماره 3 سند طرح جامع شهر تهران) ابلاغي تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون معماري و شهرسازي وزارت راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي . * شاكيان دادخواستي به طرفيت وزارت راه و شهرسازي به خواسته ابطال ماده 5 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص بازنگري و اصلاح دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري (پيوست شماره 3 سند طرح جامع شهر تهران) ابلاغي تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون معماري و شهرسازي وزارت راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي به ديوان عدالت اداري تقديم كرده اند كه به هيئت عمومي ارجاع شده است. متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : " با تصويب و ابلاغ اين دستورالعمل، هرگونه افزايش سطح اشغال، طبقه و تراكم در املاك باغ بيش از ميزان مشخص شده ممنوع بوده و كليه بندهاي متناظر در ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر تهران در صورت مغايرت با اين دستورالعمل از جمله بندهاي 2ـ6، 2ـ9، 5 ـ10، 8 ـ3، 3ـ14، 14ـ7، 16ـ36 و تبصره 4 بند 9ـ1 در خصوص املاك باغ ملاك عمل نخواهد بود ." * دلايل شاكيان براي ابطال مقرره مورد شكايت : اولاً شوراي عالي شهرسازي در تصويب ضوابط مرتبط با طرح تفصيلي و صدور پروانه هاي ساخت صلاحيت ندارد . ثانياً طرح هاي جامع و تفصيلي شهري داراي وجاهت قانوني مصوب هستند كه مبناي تعيين نوع استفاده مجاز از اراضي شهري محسوب مي شوند. در اين طرح ها، كاربري هر ملك به صورت رسمي و مصوب تعيين شده و اين كاربري مبناي صدور پروانه هاي ساختماني، دريافت عوارض و اعمال حقوق مالكانه است . در مقابل، نوعيت ملك (از جمله باغ بودن آن) مفهومي عرفي يا فني است كه صرفاً بر اساس وضعيت موجود فيزيكي يا ثبتي ملك بيان مي شود، نه مصوبات قانوني. به همين دليل، نوعيت ملك به هيچ وجه نمي تواند محدودكننده يا ناسخ كاربري رسمي مندرج در طرح تفصيلي مصوب باشد . مقرره اي كه نوعيت را بر كاربري طرح تفصيلي مقدم بداند، نه تنها با اصل حاكميت طرح هاي جامع و تفصيلي مغاير است، بلكه موجب تعارض در اجرا، تضييع حقوق مالكانه و سردرگمي مراجع صدور مجوز مي گردد . اين بند عملاً كاربري مصوب در طرح تفصيلي را كنار گذاشته و صرفاً به استناد نوعيت باغ، محدوديت هايي در سطح اشغال، تراكم و تعداد طبقات وضع كرده كه مغاير با نظام حقوقي شهرسازي كشور و بسياري از قوانين و آرأي وحدت رويه است . ثالثاً آراي متعددي در اين خصوص توسط هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صادر شده است از جمله : 1 ـ رأي وحدت رويه شماره 80 مورخ 1374/5/21 كه بيان مي دارد ضوابط ساخت و ساز بايد بر اساس كاربري مصوب طرح تفصيلي تعيين شود، نه بر مبناي نوعيت ملك . 2 ـ رأي وحدت رويه شماره 79 مورخ 1373/7/16 كه تأكيد دارد صدور پروانه ساختماني منوط به رعايت ضوابط و كاربري تعيين شده در طرح تفصيلي مصوب است . 3 ـ رأي شماره 45 مورخ 1378/2/25 و رأي شماره 317 مورخ 1379/8/15 كه مقررات مغاير با ضوابط قانوني و طرح هاي تفصيلي را ابطال كرده است . 4 ـ رأي هيئت عمومي شماره 921 و 923 مورخ 1392/11/28 كه واگذاري درصدي از زمين و عدم امكان تحميل تعهدات غيرمقرر بر مالكين را منع كرده است . ضمناً مستندات قانوني متعددي از جمله بند 9 ماده 2 و مواد 34، 35 و 40 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، ماده 17 قانون درآمد پايدار شهرداري ها و دهياري ها، ماده 25 قانون نوسازي و عمران شهري، ماده 12 آيين نامه چگونگي اجرا و نظارت بر طرح هاي توسعه شهري، ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري، قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي، قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني، ماده 1 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك، قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و ماده 8 قانون ايجاد شهرهاي جديد، بر لزوم تبعيت از طرح تفصيلي تأكيد دارد . همچنين، ضوابط مربوط به ساخت و ساز، تراكم، كاربري و صدور پروانه هاي ساخت، به موجب اصول و مقررات حاكم بر نظام شهرسازي كشور، بايد در چارچوب طرح تفصيلي و مطابق با اختيارات كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (مصوب 1351) تعيين گردد. اين كميسيون به عنوان مرجع ذي صلاح، مسئول تدوين و تصويب ضوابط و مقررات شهرسازي در سطح كلان است و هيچ مرجع ديگري، از جمله شوراي عالي شهرسازي، صلاحيت دخالت در اين امور را ندارد . بر اين اساس، پيوست 3 ماده 5 دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري تهران، به ويژه در ارتباط با موضوعات مذكور، بايد در چهارچوب صلاحيت هاي كميسيون ماده 5 قرار گيرد. دخالت شوراي عالي شهرسازي در تصويب چنين مقرراتي، خارج از حدود اختيارات و صلاحيت قانوني اين مرجع است و مغاير با اصول حاكم بر تقسيم اختيارات در نظام حقوقي كشور مي باشد. اين امر نه تنها نقض اصول قانوني است، بلكه موجب تضييع حقوق مالكانه و ايجاد تضاد در فرأيندهاي اجرايي مرتبط با طرح تفصيلي و صدور پروانه هاي ساخت خواهد شد . لذا با عنايت به لزوم تبعيت از طرح تفصيلي و با استناد به مواد قانوني و آراي معنونه، تقاضاي ابطال ماده 5 پيوست 3 طرح جامع تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري تهران) از تاريخ تصويب، 1400/4/23 مورد تقاضا و استدعاست . * خلاصه مدافعات طرف شكايت : علي رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به وزارت راه و شهرسازي، تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيئت تخصصي، پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است . رأي هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1 ـ بر اساس بند 2 ماده 1 قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353 طرح جامع شهر عبارت است از: « طرح جامع شهر عبارت از طرح بلند مدتي است كه در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني ـ صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري و كشاورزي و تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازمنديهاي عمومي شهري، خطوط كلي ارتباطي و محل مراكز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي مناطق نوسازي، بهسازي و اولويت هاي مربوط به آنها تعيين مي شود و ضوابط و مقررات مربوط به كليه موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهاي تاريخي و مناظر طبيعي، تهيه و تنظيم ميگردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجديدنظر خواهد بود.» بر اساس بند 3 ماده 1 اين قانون نيز طرح تفصيلي عبارت است از: « طرحي كه بر اساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمين هاي شهري در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبكه عبور و مرور و ميزان تراكم جمعيت و تراكم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشكلات شهري و موقعيت كليه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت بر اساس مدارك ثبتي تهيه و تنظيم مي گردد .» 2 ـ بر اساس بندهاي 2 و 3 ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 نيز « اظهار نظر نسبت به پيشنهادها و لوايح شهرسازي و مقررات مربوط به طرحهاي جامع شهري كه شامل منطقه بندي ـ نحوه استفاده از زمين ـ تعيين مناطق صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري ـ مسكوني ـ تأسيسات عمومي ـ فضاي سبز و ساير نيازمنديهاي عمومي شهر مي باشد.» و «بررسي و تصويب نهائي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي.» از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد . 3 ـ بر اساس ماده 14 قانون زمين شهري اصلاحي مصوب 1390 مقرر گرديده: «تبديل و تغيير كاربري، افراز و تقسيم و تفكيك باغات و اراضي كشاورزي و يا آيش (اراضي موضوع ماده 2 اين قانون) با رعايت ضوابط و مقررات وزارت راه و شهرسازي و مواد اين قانون بلااشكال است . » بنا به مراتب مذكور ماده 5 مصوبه مورد اعتراض در راستاي اجراي ماده 14 قانون زمين شهري اصلاحي مصوب 1390 صادر شده و طرح تفصيلي تابع ضوابط كلي طرح جامع مي باشد و بدين ترتيب ماده 5 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص بازنگري و اصلاح دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري (پيوست شماره 3 سند طرح جامع شهر تهران) ابلاغي تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون معماري و شهرسازي وزارت راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين رأي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين رأي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . رئيس هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه