نظر مشورتي 7/1400/872 مورخ 1400/10/28 اداره كل حقوقي قوه قضائيه در خصوص تكيف «هيأت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار» وفق تبصره 3 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 8/11/1386 اصلاح شد و «هيأت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار» و اعتبار تصميمات آن هيأت.

استعلام : در خصوص صورت جلسه شماره 161 مورخ 1400/3/30 كميته تخصصي هيات مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار مبني بر كسب رأي موافق و اجتماع نظر اعضا بر صدور مجوز ثبتي شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني توسط وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي و حذف نقش حاكميتي سازمان مركزي تعاون روستايي ايران در صدور تأييديه ثبتي روستايي و ماده 7 قانون تشكيل بانك تعاون كشاورزي ايران مصوب 1348/4/16 تشكيل و برابر ماده 3 قانون اساسنامه سازمان مركزي تعاون روستايي ايران، عهده دار وظايف حاكميتي حمايت، هدايت و نظارت بر امور شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني روستايي و كشاورزي است كه برابر مقررات قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 با اصلاحات بعدي آن تاسيس گرديده اند؛ برخي پرسش ها به شرح زير قابل طرح است: 1- مطابق ماده 21 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 با اصلاحات بعدي، تأسيس شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني و هرگونه تغييرات بعدي با رعايت تشريفات مقرر در اين قانون و تأييد وزرات تعاون و امور روستاها (سازمان مركزي تعاون روستايي ايران) از نظر تطبيق با مقررات قانون در اداره ثبت مركز اصلي شركت يا اتحاديه به ثبت مي رسد؛ اين ماده در بردارنده وظايف و اختيارات سازمان مركزي تعاون روستايي در تأسيس و ثبت تغييرات تشكل هاي تعاوني تحت نظارت آن است و به دلايل زير اعتبار اين ماده هم چنان به قوت خود باقي است: الف، قانون استفساريه در خصوص تأثير ماده 173 قانون ماليات هاي مستقيم بر ماده 111 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1372 مقرر كرده است: «با توجه به ماده 148 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350، ماده 173 قانون ماليات هاي مستقيم ناسخ ماده 111 قانون شركت هاي تعاوني نمي باشد». اين امر به معناي معتبر بودن و عدم نسخ كلي مقررات قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 از جمله ماده 21 اين قانون است. ب- بند 8 ماده يك قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مصوب 1386 با اصلاحات بعدي با تعريف شركت تعاوني به اعتبار مقررات قانون شركت هاي تعاوني بر عدم نسخ آن صحه گذاشته است. با توجه ماده 21 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 به شرح فوق الذكر و با عنايت به اين كه حكم اين ماده به موجب قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1370 با اصلاحات بعدي نسخ نشده است؛ لذا تصميم كميته تخصصي به شرح فوق مخالف حكم قانون است؛ به علاوه اخذ چنين تصميماتي از صلاحيت هيأت مقررات زاديي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار خارج است؛ زيرا مطابق تبصره 3 ماده 3 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي موضوع ماده 57 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1394، هيأت مذكور مي بايست شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار در مقررات بخشنامه ها و آيين نامه ها و مانند اينها را تسهيل و تسريع نمايد و در جايي كه خود قانونگذار تعيين تكليف كرده است هيأت مذكور صلاحيت وضع مقرره ندارد؛ لذا به علت مغايرت با قانون و خارج بودن از حدود اختيارات مورد ايراد است. 2- برپايه مستندات قانوني يادشده و نيز ماده 3 قانون اساسنامه سازمان مركزي تعاون روستايي ايران و مواد 133- 34 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 و ماده 7 قانون تشكيل بانك تعاون كشاورزي ايران مصوب 1348، بر خلاف تصور كميته تخصصي هيأت مقررات زاديي و بهبود محيط كسب و كار مرجع صدور تأييديه و مجوز ثبت تغييرات شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني تحت نظارت اين سازمان، همچنان سازمان مركزي تعاون روستايي ايران است. 3- حسب قاعده فقهي اذن در شي ء اذن در لوازم آن است، اختيارات سازمان مركزي تعاون روستايي ايران در ايجاد و تأسيس تشكل هاي تعاوني مستلزم اختيار صدور مجوز و تأييدهاي ثبتي آن نيز مي باشد. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : اولاً، به موجب ماده 3 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1/4/1393، ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 8/11/1386 اصلاح شد و «هيأت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار» وفق تبصره 3 اين ماده مكلف شد تا «شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار را به نحوي تسهيل و هزينه هاي آن را تقليل دهد تا صدور مجوز كسب و كار با حداقل هزينه و مراحل، به صورت غير حضوري و در كمترين زمان ممكن صورت پذيرد». در خصوص اعتبار مصوبات اين هيأت نيز وفق تبصره: «مصوبه هيأت مذكور پس از تأييد وزير امور اقتصادي و دارايي لازم الاجرا مي باشد. در صورتي كه تحقق اين اهداف به اصلاح قوانين، مقررات، بخشنامه ها، يا رويه هاي اجرايي نياز داشته باشد، هيأت مذكور موظف است پيشنهادهاي لازم براي اصلاح قوانين، مقررات و رويه هاي اجرايي را تهيه و به مراجع مربوطه ارائه و اصلاح آنها را از مراجع ذي ربط بالاتر پيگيري كند». مطابق ماده 57 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1394 تبصره مذكور اصلاح شد و طبق قسمت اخير آن: «مصوبات هيأت مذكور در مورد بخشنامه ها، دستورالعمل ها و آيين نامه ها پس از تأييد وزير امور اقتصادي و دارايي و در مورد تصويب نامه هاي هيأت وزيران پس از تأييد هيأت وزيران براي كليه مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار و كليه دستگاه ها و نهادها كه در صدور مجوزهاي كسب و كار نقش دارند لازم الاجرا مي باشد ... و در صورتي كه تحقق اين اهداف به اصلاح قوانين نياز داشته باشد، هيأت مذكور موظف است پيشنهادهاي لازم را براي اصلاح قوانين تهيه و به مراجع مربوطه ارائه كند». حكمي كه در ماده 2 «قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و اصلاحات بعدي» مصوب 15/11/1399 مبني بر اصلاح ماده 7 قانون مذكور و تبصره هاي آن، ضمن تغيير نام هيأت به 1400/10/28 7/1400/872 شماره پرونده: 1400-122-872 ع «هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار»، با توضيحات بيشتر تكرار شد. لذا هيأت مذكور به صراحت از سال 1394 صلاحيت اصلاح مقررات را به كيفيت يادشده به دست آورده است. ثانياً، در قوانين يادشده و نيز قوانين مرتبط ديگر مانند قوانين برنامه هاي توسعه پنج ساله و «قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار» مصوب 1390، اعتبار خاصي براي مصوبات هيات مذكور يا مرجعي خاص براي اعتراض به آن – برخلاف مواردي چون شوراي رقابت- پيش بيني نشده است و براي اين مهم مي بايست به قواعد عمومي مراجعه كرد؛ بنابراين، با عنايت به استقرار مصوبات اين هيأت در جايگاه مقررات كه ذيل قوانين اساسي و عادي است، ابطال اين مصوبات را مي توان وفق بند يك ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخواست كرد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در آراي متعددي، مقررات هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار را ابطال كرده است؛ از جمله دادنامه هاي شماره 2750 الي 2754 مورخ 19/9/1398 و 1769-1768 مورخ 21/11/1399 كه به ترتيب مصوبه اين هيأت را در خصوص مشاغل وكالت و سردفتر اسناد رسمي ابطال كرده است. ثالثاً، در خصوص محتواي استعلام كه مربوط به صلاحيت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در صدور مجوز شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني و حذف نقش سازمان مركزي تعاون روستايي است، فارغ از اين كه استعلام صرفاً در باب چگونگي اعتراض به تصميمات هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار است، دادنامه شماره 3067-3066 مورخ 1/11/1398 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه در خصوص اين موضوع صادر شده است، راهگشاست. به موجب اين رأي: «... حكم مقرر در بند ۲ مصوبه شماره ... هيأت مقرراتزدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار مبني بر اين كه «در رابطه با ثبت تغييرات شركت هاي تعاوني، اتحاديهها و اتاق هاي تعاون، نيازي به اخذ مجوز از وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي نيست» هم مغاير مقررات فوقالذكر است و هم اين كه اساساً تصويب چنين مصوبهاي از شؤون هيأت مقرراتزدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار خارج است؛ زيرا مطابق تبصره ۳ ماده ۳ قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور، هيأت مذكور ميبايست شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار در مقررات، بخشنامهها و آييننامهها و مانند اين ها را تسهيل و تسريع نمايد و در جايي كه خود قانونگذار تعيين تكليف كرده، هيأت مذكور صلاحيت وضع مقرره ندارد. با توجه به مراتب، بند ۲ مصوبه مورد اعتراض از هيأت مقرراتزدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار ... به علت مغايرت با قانون و خارج بودن از حدود اختيارات ... ابطال ميشود». بر اين اساس در صورت نظر سازمان محترم استعلام كننده بر مغايرت مصوبه كميته تخصصي «هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار» مورخ 30/3/1400 با قوانين مورد اشاره در استعلام، موجبات درخواست ابطال مصوبه از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري وجود دارد.