رأي شماره 140431390002113990 موضوع ابطال تبصره هاي 1، 2، 3 از ماده 7، ماده 5، ماده 11 و بند (ز) ماده 12 از مقررات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري- صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصّوب 1373/2/19 وزراي عضـو شوراي عـالـي منـاطق آزاد تجـاري- صنـعتي (ابلاغي به موجـب تصويبنامه شماره 33433/ت25ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران)

شماره دادنامه: 140431390002113990 تاريخ دادنامه: 1404/8/20 شماره پرونده: 982312- 983270- 9900880- 0105078- 0205139- 0205140- 0203470 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان سجاد كريمي پاشاكي، حسين حبيبي، ميلاد سالاري جوبني، سامان پاكرائي، ايوب حاجب و امين مؤيدي طرف شكايت : 1- هيأت وزيران 2- شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي 3- وزارت امور اقتصادي و دارايي 4- سازمان تأمين اجتماعي موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره هاي 1، 2، 3 از ماده 7، ماده 5، ماده 11 و بند (ز) ماده 12 از مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي (ابلاغي به موجب تصويب نامه شماره 33433/ت 25 ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران) گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال كل مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي (ابلاغي به موجب تصويب نامه شماره 33433/ت 25 ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران) را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: " با عنايت به اين كه ماده 12 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي بيان مي دارد: «مقرّرات مربوط به اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي و صدور رواديد براي اتباع خـارجي به موجب آيين نامه هايي خواهد بود كه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد.» وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي در مورخ 1373/2/19 نسبت به تصويب مقررات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران ابلاغي به شماره 33433/ت 25 ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران اقدام نمودند كه با تقابل متن تصويب نامه مورد شكايت با قوانين و شرع مقدّس مي توان به مغايرت ‎ هاي ماهيتي و شكلي تصويب نامه با قوانين به ويژه قانون كار جمهوري اسلامي ايران، قانون بيمه بيكاري مصوب 1369/6/26 و قانون اساسي دست يافت. به استناد بند 9 اصل سوم قانون اساسي؛ رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در تمام زمينه هاي مادي و معنوي از وظايف جمهوري اسلامي ايران است و نيز در بند 14 اين اصل بر تأمين حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ايجاد امنيت قضايي عادلانه براي همه و تساوي عموم در برابر قانون تصريح شده است و همچنين اصل بيستم بيان داشته است: همه افراد ملت اعم از زن و مرد يكسان در حمايت قانوني قرار دارند و از همه حقوق انساني، سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي با رعايت موازين اسلام برخوردارند. بنابراين اصل برابري و عدالت اقتضاء مي نمايد تا قوانين براي كليه آحاد ملّت و قواي سه گانه در پهنه جغرافيايي جمهوري اسلامي ايران، لازم الاجرا باشد. بدين ترتيب چنانچه در قوانين استثنايي بر اين اصول مقرر شده باشد چون خلاف اصل محسوب مي گردد، اولاً مي بايست مستثني بودن آن بدون ابهام و اجمال در قوانين تصريح شده باشد و ثانياً به طور مضيق تفسير شود. نظر به اينكه به استناد اصل 85 قانون اساسي، مجلس نمي تواند اختيار قانونگذاري را به شخص يا هيأتي واگذار نمايد و نيز از سوي ديگر به استناد اصل 71، مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرّر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند و همچنين مستند به اصل 96 قانون اساسي انطباق اين مصوبات با قانون اساسي و شرع را وظيفه شوراي نگهبان دانسته است، فلذا مي توان نتيجه گرفت كه قوانين مي ‎ بايست مضيق در اصول ياد شده تفسير گردد و از آنجايي كه در قوانين متعدّدي تصويب آيين نامه ها بر عهده هيأت وزيران نهاده شده است اما امكان تصويب اين آيين نامه ها، آن ها را مستثني از قوانين كشور نمي نمايد مگر به نص صريح قانون كه چنين استثنايي امكان پذير است. نظر به اين كه وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي كشور نسبت به تصويب آيين نامه مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي مناطق آزاد تجاري – صنعتي در مورخ 1373/2/19، اقدام نموده و اين تصويب نامه منبعث از ماده 12 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372 بوده است، عقلايي نيست كه تصوّر گردد مجلس شوراي اسلامي در اين ماده وظيفه قانونگذاري را بر عهده هيأت وزيران نهاده و شوراي نگهبان نيز با اين مغايرت اساسي اين ماده را تاييد نموده است؛ زيرا ساز و كار اصول 85 و 138 قانون اساسي صراحتاً عنوان كرده كه تصويب نامه هاي هيأت وزيران نمي بايست با شرع و روح و متن قوانين مغايرت داشته باشد و اگر اين مناطق را مستثني از قوانين جاري كشور بدانيم فلذا عملاً اصل 85 و 138 قانون اساسي در خصوص آيين نامه هاي موضوع قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي مصوب 1372 با اصلاحات بعدي، حاكم نخواهد بود زيرا، قانوني براي انطباق مفاد اين آيين نامه ها با آن قابل استناد و تقابل نخواهد ماند. از سوي ديگر توجه به ماده 1 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد امر بر اداره اين مناطق بر اساس اين قانون و ساير موازين قانوني دارد و تنها در ماده 5 قانون اخيرالذكر سازمان هاي مناطق آزاد را از قوانين و مقررات حاكم بر شركت هاي دولتي مستثني دانسته است و چون قوانين حاكم بر شركت هاي دولتي در قانون تجارت احصاء شده است لذا نمي توان كليه قوانين عام و خاص ديگر را مشمول اين استثناء دانست زيرا با اين تصوّر مي بايست قانون اساسي را نيز در مناطق آزاد مستثني از اجرا محسوب نمود. بنابراين به نظر مي رسد هدف از واگذاري تصويب آيين نامه مربوطه، بومي سازي قوانين در اين محدوده ها باشد و نه تصويب مفادي مغاير قوانين آمره كشور. از سوي ديگر در قوانين كشور از جمله قانون كار مصوب 1369/8/29 با اصلاحات بعدي هيچ مفادي كه دلالت بر مستثني شدن اين مناطق باشد، تصريح نشده است، بنابراين حكم موضوعي اصل 138 در رسيدگي به مغايرت هاي تصويب نامه هاي هيأت وزيران مِن جمله آيين نامه مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي مناطق آزاد تجاري – صنعتي مصوّب 1373/2/19 برقرار است و اين مقرّرات در صورت مغايرت با شرع يا قوانين قابل ابطال در ديوان عدالت اداري خواهند بود. فلذا تعيين محدوده منطقه آزاد در اين پهنه ها و اعمال تصويب نامه مقرّرات اشتغال در مناطق آزاد،حقوق كارگران اجباراً متأثّر از خود خواهد نمود بدون اين كه امكان اعتراضي را براي اين دسته از كارگران بتوان متصوّر شد و از سوي ديگر تبعيض و عدم مساوات و عدالت ناشي از اجراي اين مقررات در تقابل با قانون كار وجود داشته كه عملاً يا كارگران مي بايست به اين وضعيت تن دهند و يا از كار خود استعفا داده و در خارج از محدوده منطقه آزاد به كار مشغول گردند كه اين خود از اسباب عسر و حرج خواهد بود. التفات به نظريه شماره 52647/ 30/ 92 مورخ 1392/10/1 فقهاي معظّم شوراي نگهبان در خصوص مكاتبه شماره 9000/210/87830/200 مورخ 1392/7/22 ديوان عدالت اداري با موضوع مغايرت شرعي ماده 34 مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي كه عنوان كرده است: «اطلاق ماده 34 مصوبه مورد شكايت نسبت به مواردي كه شخص شرعاً اجير بوده و مستحق اجرت مدّت اجاره نيز مي باشد و توان ادامه كار مورد اجاره را دارد خلاف موازين شرع است، مگر در مواردي كه قانون كار مفاد اين مصوبه را تجويز نموده باشد.» نشان مي دهد كه ارجاع انطباق صحّت مقرّرات يادشده به تجويز قانون كار مصرّح در فراز پاياني اين نظريه، ملاك در انطباق شرعي مفاد آيين نامه موضوع شكايت است. بنابراين اين نظريه مي تواند بيانگر آن باشد كه در صورت عدم انطباق مفاد اين تصويب نامه با قانون كار، قانون كار ملاك خواهد بود و اين موضوع اطلاق عام داشته و تنها به موارد مسكوت و يا اجمال اكتفا نمي نمايد. اما با اين حال آراء شماره 278 مورخ 1390/7/11 و 9710090905800366 مورخ 1397/3/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تصريحاً اين مناطق را مستثني از شمول قانون كار دانسته و تنها در زمان سكوت مقرّرات منطقه اي (تصويب نامه هيأت وزيران) قانون كار را حاكم مي داند در حالي كه اگر چنين اطلاقي صحيح باشد قانون كار در كل پهنه جغرافيايي جمهوري اسلامي ايران حاكم نخواهد بود و به اين سبب ناقض قاعده عدالت و مساوات و برابري و موجب اضرار كارگران اين مناطق خواهد شد. از اين رو با توجه به رويه گفته شده ديوان عدالت اداري در مستثني دانستن مناطق آزاد از احكام قانون كار، صدور تصويب نامه موضوع شكايت اولاً ناقض قاعده شرعي مساوات و عدالت و ثانياً ناقض قاعده شرعي لاضرر و لاضرار في الاسلام براي كارگران اين مناطق خواهد بود و النهايه منجر به تبعيض و نابرابري و تضييع حقوق اين كارگران در مقايسه با كارگران ساير مناطق كشور خواهد شد. از اين رو تقاضاي ابطال شرعي كل اين آيين نامه را داريم." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي احدي از شاكيان (آقاي امين مؤيدي) ارسال شد، وي به موجب لوايحي كه به شماره 98-3863-2 الي 4 مورخ 1398/11/29 در دفتر اداره كل امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصّصي ثبت شده به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " در خصوص بند اول رفع نقص مبني بر اعلام تقاضاي ابطال كل آيين نامه يا بخشي از آيين نامه، به استحضار مي رساند صرف نظر از اينكه مفاد آيين نامه مورد بحث مزايايي كمتر از قانون كار را براي كارگران شاغل در مناطق جمهوري اسلامي ايران منظور نموده است نه تنها مرجع صالحي براي دادخواهي نسبت به تظلّمات احتمالي در آن پيش بيني نگرديده و عملاً هيأت 3 نفره رسيدگي آن متشكل از يك نفر نماينده و كارمند سازمان منطقه و دو نفر خود طرفين اختلاف بوده كه نماينده سازمان خود بر تمام دادخواست ‎ هاي كارگران شركت هاي ثبت در خود منطقه تابعه سازمان هاي مناطق از جمله شركت هاي تعاوني كاركنان سازمان ‎ هاي مناطق، دادرسي و صدور راي قطعي مي نمايد كه عملاً در هيأت مذكور سازمان خود خوانده و كارفرما و دادرس آن نيز كارمند كارفرما با نسبت دو بر يك به دادخواهي كارگر رسيدگي و اعلام نظر قطعي و غير قابل اعتراض مي نمايند. همچنين نظر به اينكه شوراي متشكل از چند معاون رييس جمهور و وزير در قانون پيش ‎ بيني نگرديده و عدم پيش بيني دال بر عدم اختيار بوده و برخلاف نص صريح اصل 138 قانون اساسي مي باشد، لذا نهاد مصوب كننده نيز فاقد اختيار و وجاهت قانوني لازم جهت تصويب اين آيين نامه بوده است، لذا برابر با مراتب فوق و در ادامه لايحه پيوست دادخواست ابطال كل آيين نامه مذكور مورد تقاضا و استدعا مي باشد. مصوبه مذكور جداي از ايرادات قانوني متعدّد با آيات و روايات و متون فقهي متعدّدي نيز از جمله آيه 115 سوره هود، آيه 58 سوره نساء و آيه 98 سوره انعام در تناقض و تضاد مي باشد. همچنين رواياتي در خصوص اين كه مال مؤمن داراي احترام ذاتي و بالاصله است وجود دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي با اصلاحات بعدي (ابلاغي به موجب تصويب نامه شماره 33433/ت 25 ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران) ........ ماده 5- وزارت كار و امور اجتماعي با هماهنگي سازمان هر منطقه، واحد كار و خدمات اشتغال را در هر يك از مناطق آزاد ايجاد خواهد كرد. اين واحد نسبت به تنظيم امور بازاركار، نظارت بر مسائل حفاظت و بهداشت كار و ساير امور اقدام خواهد كرد. تبصره 1- سرپرست واحد كار و خدمات اشتغال با پيشنهاد سازمان هر منطقه و حكم وزير كار و امور اجتماعي منصوب مي شود. تبصره 2- سرپرست واحد كار و خدمات اشتغال موظف است هر سه ماه يك بار گزارش عملكرد اين واحد را به وزارت كار و امور اجتماعي ارسال نمايد. ........ ماده 7- قرارداد كار عبارت است از قرارداد كتبي كه به موجب آن كارگر در قبال دريافت مزد معيّن، كاري را براي مدّت معيّن يا نامعيّن براي كارفرما انجام مي دهد. تبصره 1- در صورت نامعيّن بودن مدّت كار، با توجه به ماهيت و طبيعت كار، پايان و خاتمه طرح، پروژه يا فعاليت كارگاه، زمان خاتمه قرارداد تلقّي مي شود. تبصره 2- در مواردي كه كار ماهيتاً دائمي است و در قرارداد نيز ذكر مدّت نشده است قرارداد، دائمي تلقّي مي ‎ شود: تبصره 3- در مورد قراردادهاي با مدّت موقّت و يا كار معيّن، هيچ يك از طرفين مجاز نيست به طور يك جانبه مبادرت به فسخ قرارداد نمايد. (مگر در موارد پيش بيني شده در قرارداد كار). در صورت فسخ يك جانبه قرارداد از سوي هر يك از طرفين، طرف ديگر مي تواند از طريق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نمايد. ........ ماده 11- كارفرما مي تواند مدّتي را به نام دوره آزمايشي كار تعيين نمايد، در خلال اين دوره هريك از طرفين مي تواند بدون اخطار قبلي و بي آن كه الزام به پرداخت خسارت داشته باشد، رابطه كار را قطع نمايد. مدّت دوره آزمايشي با توافق دو طرف تعيين و در قرارداد ذكر مي شود ولي در مورد كارگران نيمه ماهر و ساده بيش از يك ماه و كارگران ماهر بيش از سه ماه نخواهد بود. در هر صورت مزد و مزاياي ضمن كار كارگري كه كار وي حين دوره آزمايشي يا پايان آن خاتمه مي يابد بايد براي مدّتي كه به كار اشتغال داشته است پرداخت شود. تبصره- انعقاد قرارداد آزمايشي بين يك كارگر و يك كارفرما براي يك شغل معيّن فقط براي يك بار صورت خواهد گرفت. ماده 12- قرارداد كار به يكي از طرق زير خاتمه مي يابد: ...... ز- استعفاي كارگر." در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لوايح شماره 137605- 40862 مورخ 1398/10/25 ، 9298/273231 مورخ 1398/11/20 ، 42547/70327 مورخ 1399/6/24 ، 46543/127211 مورخ 1400/10/18 و 49733/19258 مورخ 1402/2/10 توضيحاتي داده كه خلاصه آن اجمالاً به قرار زير است: " 1- مطابق ماده 12 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي مصوب 1372 مقرر شده است: «ماده 12- مقرّرات مربوط به اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي و صدور رواديد براي اتباع خارجي به موجب آيين نامه هايي خواهد بود كه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد.» بنابراين قانونگذار علي الاطلاق مقرّرات مربوط به اشتغال نيروي انساني و بيمه و تأمين اجتماعي را تابع آيين نامه ‎ اي نموده است كه دولت تصويب مي نمايد و قيد و شرطي در اين خصوص مقرّر ننموده است. 2- در آراء متعدّد ديوان عدالت اداري، عدم شمول قانون كار به مناطق مزبور تأكيد شده است كه از جمله راي شماره 370 مورخ 1397/11/12 [370-9709970906010369 مورخ 1397/11/13 ] هيأت تخصّصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري و راي شماره 287 الي 290 مورخ 1390/7/11 هيأت عمومي ناظر به برخي مواد آن است. 3- مساوات در قوانين كه در دادخواست ذكر شده است موجب تسرّي تمام قوانين به همه آحاد كشور نمي شود. همانطور كه قانون كار با توجه به ماده (188) آن ناظر به مقرّرات استخدامي كاركنان دولت، قضات، اعضاي هيأت هاي علمي، كاركنان حوزه كشوري و نيروهاي مسلّح نيست. ضمن اينكه قوانين براساس شرايط سني و يا مناطق مختلف كشور متفاوت است و در اين خصوص مناطق غير برخوردار قوانين جداگانه دارند و به همين جهت در مناطق آزاد تجاري صنعتي نيز حكم براي تعيين مقرّرات اشتغال، بيمه و تأمين اجتماعي وضع شده و در مناطق مزبور اين مقرّرات ملاك عمل است." مدير امور حقوقي و تقنين شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي نيز در پاسخ به شكايت مذكور به موجب لايحه شماره 2752/ 27/ 992 مورخ 1399/6/15 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "قرارداد كار در مناطق آزاد بنابر مفاد مقرّرات اشتغال نيروي انساني بيمه تأمين اجتماعي عقدي جايز است و طرفين مي توانند در شروط ضمن عقد خود براي هر يك فسخ پيش بيني نمايند. در همين راستا تبصره 3 ماده 7 مقرّرات مقرّر داشته است: در مورد قراردادهاي با مدّت موقّت و يا كار معيّن هيچ يك از طرفين مجاز نيست به طور يك جانبه مبادرت به فسخ نمايد (مگر در موارد پيش بيني شده در قرارداد كار) در صورت فسخ يك جانبه قرارداد كار از سوي هر يك از طرفين طرف ديگر مي تواند از طريق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نمايد. لذا آنچه از حكم مقرر در اين تبصره بر مي آيد اين است كه اولاً مي توان در قرارداد كار شرط فسخ پيش بيني كرد (كه در قانون كار چنين حقّي براي طرفين پيش بيني نشده است) ثانياً حتّي در صورت فسخ يك جانبه قرارداد كار از سوي هر يك از طرفين در شرايطي كه حق فسخ در قرارداد پيش بيني نشده است تكليف شخصي يا فرد فسخ كننده پرداخت خسارت است كه ذيل ماده 34 مقرّرات دقيقاً ناظر بر اين تبصره بوده و ميزان خسارت پرداختي را تعيين كرده است (به ازاي هر سال 45 روز). بنابر آنچه گفته شد هيچ گونه تناقض يا تضادي بين ماده 34 مقرّرات اشتغال نيروي انساني بيمه و تأمين اجتماعي با اصل 28 قانون اساسي به لحاظ حقوقي قابل استحصال نيست. مقايسه و مطابقت قانون كار سرزمين اصلي با مقرّرات اشتغال نيروي انساني بيمه و تأمين اجتماعي فاقد محمل قانوني و وجاهت حقوقي است. چرا كه پيش بيني مقرّرات خاص در مناطق آزاد (حتّي در مورد قوانين ديگر از جمله مالياتي و گمركي) در جهت ايجاد مرز و تفاوت مابين سرزمين اصلي و مناطق آزاد بوده و اگر قرار باشد كه ما تك تك مواد قانون كار را به هر واسطه اي در مناطق حاكم نماييم ديگر خاص بودن در جهت جذب و جلب سرمايه گذاري به منظور رونق اقتصادي و ايجاد اشتغال را غيرممكن نموده و از آن دور مي گردد. لذا با عنايت به مراتب فوق تقاضاي رد دادخواست مطروحه را از محضر آن مرجع عالي دارد." مدير كل دفتر حقوقي وزارت امور اقتصادي و دارايي نيز در پاسخ به شكايت مذكور به موجب لايحه شماره 92560/ 91 مورخ 1399/6/25 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "تكليف دولت در اصل 28 قانون اساسي، ايجاد شرايط و امكان مساوي براي همه افراد جامعه جهت اشتغال به كار مي باشد به اين معنا كه دولت مكلّف مي باشد از جهت سياست گذاري مناسب و تخصيص امكانات لازم زمينه اشتغال كلّيه افراد جامعه را به دور از هرگونه تبعيض نژادي، قومي، گروهي، مذهبي و جنسيتي تأمين نمايد. بنابراين شرط مساوات مقرّر در اصل فوق، به معناي برابري حق اشتغال به كار افراد در جامعه بوده و اين برابري الزاماً به معناي ايجاد شرايط يكسان و شبيه به هم براي همه افراد در همه نقاط كشور نخواهد بود؛ بلكه با رعايت اصل كلي حقوقي تناسب و توجه به تفاوت ها در موقعيت ها و شرايط مربوط مي باشد. از اين رو، با توجه به اين كه مناطق آزاد و ويژه اقتصادي به منظور تحقّق اهداف ويژه اي ايجاد گرديده اند و ضوابط و مقرّرات حاكم بر آن ها با سرزمين اصلي متفاوت مي باشد، نمي توان استدلال نمود كه مفاد ماده 34 مقرّرات ... مناطق آزاد و ويژه اقتصادي مغاير با اصل برابري موضوع اصل 28 قانون اساسي مي باشد. به موجب ماده 1 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي مصوب سال 1372 ايجاد مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي به منظور نيل به اهداف خاصي چون تسريع در سرمايه گذاري و افزايش درآمد عمومي و حضور فعّال كشور در بازارهاي جهاني و منطقه اي و ... صورت گرفته است و بايسته است كه قوانين و مقرّرات ويژه اي كه متمايز از قوانين و مقرّرات حاكم بر سرزمين اصلي باشد نسبت به آن ها اعمال گردد و تسهيلات و امتيازات ويژه اي نسبت به آن ها مقرّر نمايد. قانونگذاردر ماده 5 قانون مذكور، اين مناطق را از شمول قوانين و مقرّرات عمومي دولت مستثني نموده و بنا به تجويز ماده 12 همان قانون، تصويب مقرّرات كار و تأمين اجتماعي خاص مناطق آزاد تجاري – صنعتي، به صلاحيت اختياري هيأت وزيران، واگذار شده و متعاقب آن مقرّرات اشتغال نيروي انساني بيمه و تأمين اجتماعي مصوب 1373/2/19 به تصويب شورايعالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي رسيده و بر كليه مناطق مزبور حاكم مي باشد. از اين رو، تفاوت مفاد ماده 34 مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي با قانون كار نيز از جهت تفاوت نحوه ي اداره اين مناطق با سرزمين اصلي از جمله عدم ضرورت اعمال محدوديت هاي سختگيرانه قانون كار نسبت به كارفرمايان كه يكي از موانع جذب سرمايه هاي داخلي و خارجي در اين مناطق به شمار مي آيد، بوده و اين تفاوت در احكام قانون كار و مقرّرات مناطق آزاد كه بر حسب ويژگي هاي خاص اين مناطق وضع گرديده است، توجيه حقوقي مناسبي جهت ابطال ماده ياد شده، نخواهد بود. در خصوص ادعاي شاكيان مبني بر مغايرت ماده 34 مقرّرات فوق الذكر با شريعت اسلام شوراي نگهبان نامه شماره 52647/ 30/ 1392 مورخ 1392/10/1 را صادر نموده است. ليكن، هيأت تخصّصي بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري، به موجب دادنامه شماره 408 مورخ 1394/12/26 [ 1394/12/25 ] مغايرت ماده موصوف با قانون و شرع را احراز ننموده و راي به عدم ابطال ماده مزبور صادر نموده است. بنا به مراتب ياد شده ماده 34 مقرره مورد شكايت در حيطه صلاحيت قانوني شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي و در چهارچوب ضوابط و مقرّرات قانوني مربوط وضع و برابر قانون توسط رييس جمهور وقت تأييد گرديده و مغايرتي با قانون و شرع ندارد." همچنين در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل امور حقوقي و قوانين سازمان تأمين اجتماعي به موجب لايحه شماره 4420/ 99/ 7100 مورخ 1399/6/31 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: " 1- در پاسخ به اين ايراد خواهان مبني بر اينكه ماده 34 با اصل 28 قانون اساسي مغايرت دارد بايد اشاره نمود كه اصل بيست و هشتم قانون اساسي به حق اشتغال اختصاص دارد و با شرايط كار كاركناني كه در مناطق آزاد فعاليت دارند بي ارتباط است. 2‏- مضاف بر آنكه مصوبه معترضٌ عنه به موجب مجوز مذكور در ماده 12 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد و با توجه به ويژگي مناطق آزاد به تصويب رسيده است كه ايجاب مي نمايد صاحبان كار و اشتغال نسبت به ساير مناطق از آزادي عمل بيشتري برخوردار باشند. 3‏- ماده 10 قانون مدني و اصل آزادي قراردادها ايجاب مي نمايد كه اراده كارفرما بر موضوع حاكم بوده و اختيار داشته باشد هر زمان كه خواست به قرارداد كار خاتمه دهد، ليكن با توجه به ضرورت حمايت از حقوق كارگر اين اختيار محدود به مواردي شده كه در قانون كار و مقررات اشتغال مناطق آزاد پيش بيني شده است. 4‏- شوراي نگهبان قرارداد كار را قراردادي خصوصي تلقي كه اراده طرفين قرارداد، قاعدتاً كارفرما بايد بر آن حاكميت داشته باشد با توجه به اينكه پيشنهاد و درخواست كـار از سـوي او ارائه مي شـود و بر همين مبنا نيز مي تواند شرايط مورد نظر خود را تحميل نمايد. 5- دادنامه شماره 366 [9710090905800366] – 1397/3/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مؤيد اختيار هيأت دولت در تصويب مقررات اشتغال نيروي انساني مناطق آزاد و حاكميت آن بر قراردادهاي كار در اين مناطق مي باشد و در موارد سكوت قانون كار را حاكم دانسته است بنابراين از اين حيث نيز ماده 34 مقررات ياد شده منطبق بر قانون شناخته مي شود. با توجه به جميع جهات معنونه و از آنجا كه مقررات اشتغال نيروي انساني... مناطق آزاد به موجب مجوز قانون و در حدود اختيارات اعطايي به تصويب رسيده است، لذا صدور راي به رد دادخواست و شكايت مطروحه مورد استدعاست." در خصوص خواسته شاكيان مبني بر ابطال مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي در مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي (ابلاغي به موجب تصويب نامه شماره 33433/ت 25 ك مورخ 1373/3/16 هيأت وزيران)، نظر به اين كه مواد 34 و 24 مصوبه مورد شكايت پيشتر در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري رسيدگي و به صدور دادنامه شماره 278 مورخ 1390/7/11 منتهي شده است و در ساير موارد مقرره مورد شكايت، هيأت تخصّصي بيمه، كار و تأمين اجتماعي به موجب دادنامه شماره 9709970906010369 الي 9709970906010370 مورخ 1397/11/13 راي به رد شكايت صادر كرده است، لذا معاون قضايي ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 9909970905810654 مورخ 1399/5/27 قرار رد شكايت صادر كرد. ليكن از آنجا كه شاكيان ابطال مقرره مورد شكايت را از بُعد شرعي نيز خواستار شده بودند، در اجراي ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري در خصوص جنبه شرعي مقرره مورد اعتراض از شوراي نگهبان استعلام شد. قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 47272/ 102 مورخ 1404/7/6 در خصوص جنبه شرعي مقرره مورد اعتراض، اعلام كرده است كه: " رييس محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با سلام و تحّيت عطف به نامه شماره هاي 9802819 مورخ 1398/9/17 و 982312 مورخ 1402/9/29 ؛ موضوع كل آيين نامه و مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي مناطق آزاد تجاري مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي مناطق آزاد تجاري- صنعتي، در جلسه فقهاي معظّم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: - در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حكم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح يا پروژه يا فعاليت كارگاه، بدون نوعي دلالت، خلاف شرع است و فقط در صورتي كه دلالتي وجود داشته باشد، مغايرت ندارد. - در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حكم به دائمي بودن قرارداد، به صرف دائمي بودن ماهيت كار، بدون وجود نوعي از دلالات، خلاف شرع شناخته شد. در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعيت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذكور در قرارداد، در مواردي كه شرعاً امكان فسخ، بدون تصريح در قرارداد مكتوب (با توجه به تعريف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنين عبارت «در صورت فسخ يك جانبه قرارداد از سوي هر يك از طرفين، طرف ديگر مي تواند از طريق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نمايد» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد كه اطلاق اين امر در مواردي كه شرعاً امكان فسخ يك جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ كما اين كه در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهي ندارد، مگر اينكه منظور از فسخ يك جانبه، صرف ترك وظيفه در عمل از سوي كارگر يا نوعي ممانعت از انجام كار توسط كارفرما باشد. در ماده 5 حكم اين ماده در خصوص اطلاق صلاحيت «واحد كار و خدمات اشتغال» در خصوص «تنظيم امور بازار كار و ساير موارد» در مواردي كه مشتمل بر تصويب ضوابط و يا اجراي امور به نحو غيرشرعي باشد، خلاف شرع شناخته شد. در ماده 11، حكم تبصره در انحصار دوره آزمايشي به صرفاً يك بار، با توجه به آثار دوره آزمايشي كار، نسبت به مواردي كه مانع اعمال اراده طرفين قرارداد مبني بر تكرار يا تمديد دوره آزمايشي مي شود، خلاف شرع شناخته شد. در بند (ز) ماده 12، استعفاي كارگر به طور اطلاق و بدون اينكه خيار فسخ براي او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پايان قرارداد نيست و با استعفاي مستند به فسخ، بازگشت به كار نياز به قرارداد جديد دارد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/8/20 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيأت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/47272 مورخ 1404/7/6 در رابطه با جنبه شرعي مقرّرات مورد شكايت اعلام كرده است كه: «در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حكم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح يا پروژه يا فعاليت كارگاه، بدون نوعي دلالت باطل است و فقط در صورتي كه دلالتي وجود داشته باشد، پذيرفتني است. در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حكم به دائمي بودن قرارداد، به صرف دائمي بودن ماهيت كار، بدون وجود نوعي از دلالات، خلاف شرع شناخته شد. در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعيت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذكور در قرارداد، در مواردي كه شرعاً امكان فسخ، بدون تصريح در قرارداد مكتوب (با توجه به تعريف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنين عبارت «در صورت فسخ يك جانبه قرارداد از سوي هر يك از طرفين، طرف ديگر مي تواند از طريق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نمايد» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد كه اطلاق اين امر در مواردي كه شرعاً امكان فسخ يك جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ كما اين كه در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهي ندارد، مگر اين كه منظور از فسخ يك جانبه، صرف ترك وظيفه در عمل از سوي كارگر يا نوعي ممانعت از انجام كار توسط كارفرما باشد. در ماده 5 حكم اين ماده درخصوص اطلاق صلاحيت «واحد كار و خدمات اشتغال» درخصوص «تنظيم امور بازار كار و ساير موارد» در مواردي كه مشتمل بر تصويب ضوابط و يا اجراي امور به نحو غيرشرعي باشد، خلاف شرع شناخته شد. در ماده 11، حكم تبصره در انحصار دوره آزمايشي به صرفاً يك بار، با توجه به آثار دوره آزمايشي كار، نسبت به مواردي كه مانع اعمال اراده طرفين قرارداد مبني بر تكرار يا تمديد دوره آزمايشي مي شود، خلاف شرع شناخته شد. در بند (ز) ماده 12، استعفاي كارگر به طور اطلاق و بدون اين كه خيار فسخ براي او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پايان قرارداد نيست و با استعفاي مستند به فسخ، بازگشت به كار نياز به قرارداد جديد دارد . » بنابراين در اجراي حكم مقرّر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقرّرات اجرايي، اطلاق تبصره هاي 1، 2 و 3 ماده 7، اطلاق عبارت «در صورت فسخ يك جانبه قرارداد از سوي هر يك از طرفين طرف ديگر مي تواند از طريق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نمايد» در تبصره 3 ماده 7، حكم ماده 5 درخصوص اطلاق صلاحيت «واحد كار و خدمات اشتغال» درخصوص «تنظيم امور بازار كار و ساير موارد» در مواردي كه مشتمل بر تصويب ضوابط و يا اجراي امور به نحو غيرشرعي باشد، حكم تبصره ماده 11 در انحصار دوره آزمايشي به صرفاً يك بار با توجه به آثار دوره آزمايشي كار نسبت به مواردي كه مانع اعمال اراده طرفين قرارداد مبني بر تكرار يا تمديد دوره آزمايشي مي شود و اطلاق بند (ز) ماده 12 همه از آيين نامه و مقرّرات اشتغال نيروي انساني، بيمه و تأمين اجتماعي مناطق آزاد تجاري - صنعتي مصوّب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري - صنعتي در حد مقرّر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري