رأي وحدت رويه شماره 849 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص صلاحيت دادگاه عمومي براي رسيدگي به دعواي اعتراض به رأي هيأت حل اختلاف موضوع ماده 38 آيين نامه معاملات شهرداري تهران

شماره 110 /4846 /9000 - 31/4 /1403 مدير عامل محترم روزنامه ‌رسمي‌ جمهوري اسلامي ايران گزارش پرونده وحدت ‌رويه قضايي شماره 1403 /4 هيأت عمومي ديوان ‌عالي‌ كشور با مقدمه و رأي شماره 849 ـ 19 /4 /1403 به شرح ذيل تنظيم و جهت انتشار ارسال مي‌ گردد. غلامرضا انصاري - معاون قضايي ديوان عالي كشور رأي وحدت رويه شماره 849 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص صلاحيت دادگاه عمومي براي رسيدگي به دعواي اعتراض به رأي هيأت حل اختلاف موضوع ماده 38 آيين نامه معاملات شهرداري تهران مقدمه جلسه هيأت ‌عمومي ديوان عالي كشور در مورد پرونده وحدت رويه رديف 1403 /4 ساعت 7 روز سه‌ شنبه، مورخ 19 /4 /1403 به ‌رياست حجت ‌الاسلام‌ والمسلمين جناب آقاي محمّدجعفرمنتظري، رئيس محترم ديوان ‌‌عالي ‌‌كشور، با حضور حجت‌ الاسلام‌ والمسلمين جناب آقاي سيدمحسن موسوي، نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور و با شركت آقايان رؤسا، مستشاران و اعضاي ‌معاون كليه شعب ديوان‌ عالي ‌كشور، در سالن هيأت‌ عمومي تشكيل شد و پس از تلاوت آياتي از كلام الله مجيد، قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسي نظريات مختلف اعضاي شركت‌ كننده در خصوص اين پرونده و استماع نظر نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور كه به ‌ترتيب‌ ذيل منعكس ‌مي‌ گردد، به ‌صدور رأي وحدت‌ رويه ‌قضايي شماره 849 ـ 19 /4 /1403 منتهي گرديد. الف) گزارش پرونده به استحضار مي ‌رساند، برابر آراء واصله به اين معاونت، با توجه به اينكه از سوي شعب محترم هفدهم و چهل ودوم ديوان عالي كشور در خصوص مرجع صالح براي رسيدگي به دعواي اعتراض به رأي هيأت حل ‌اختلاف موضوع ماده 38 آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران (اصلاحي به موجب قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري مصوّب 1355 با اصلاحات بعدي به شهرداري ‌هاي مراكز استان ‌ها، كلانشهرها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوب 1390)، آراء مختلف صادر شده است، جهت طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان عالي كشور، گزارش امر به شرح ذيل تقديم مي‌ شود: الف) به حكايت دادنامه شماره 140268390012609911 – 24 /8 /1402 شعبه پنجاه‌ و سوم دادگاه عمومي حقوقي تهران، در خصوص دعواي شهرداري تهران به طرفيت شركت فني مهندسي م. به خواسته ابطال رأي كميسيون ماده 38 قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران، چنين رأي صادر شده است: «... نظر به اينكه رسيدگي به اعتراض به اصل رأي موضوع دعوي (به مانند رأي كميسيون ماده ي 100 شهرداري) در صلاحيت ديوان عدالت اداري است، بنابراين رسيدگي به ديگر خواسته‌ هاي خواهان نيز در صلاحيت ديوان عدالت اداري است و اين دادگاه خود را صالح به رسيدگي ندانسته و با استناد به مواد 10، بند 1 ماده 84 و 89 قانون آيين دادرسي دادگاه‌ هاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوب 1379 و بند الف ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 مجمع تشخيص مصلحت نظام، قرار عدم صلاحيت خود را به صلاحيت و شايستگي ديوان عدالت اداري صادر مي ‌كند.» متعاقباً، شعبه دهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 140231390002410022 - 18 /9 /1402، چنين رأي داده است: «... حسب رأي وحدت رويه شماره 2307 و 2308 – 4 /8 /1400 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، رسيدگي به دعاوي اعتراض به آراء هيأت موضوع ماده 38 آيين ‌نامه معاملات شهرداري ‌ها از صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري خارج و در صلاحيت محاكم عمومي حقوقي است و رأي وحدت رويه ياد شده تا زمان صدور رأي وحدت ‌رويه جديد از سوي هيأت عمومي ديوان عالي كشور يا هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه مغاير با رأي سابق باشد يا وضع قانون جديد مغاير با آن داراي اعتبار است و نظر به اينكه در اين خصوص رأي وحدت رويه جديدي از سوي هيأت‌ هاي عمومي ياد شده صادر نشده است اما قانون ديوان عدالت اداري اصلاح گرديده و قانون جديد از [تاريخ] 22 /3 /1402 لازم ‌الاجرا شده است پس بايد تغييرات قانون جديد را بررسي نمود تا معلوم شود قانون جديد به حيات حقوقي رأي وحدت‌ رويه ياد شده پايان بخشيده يا خير و در اين ميان دو تغيير در قانون جديد داراي اهميت است كه هر دو را بررسي مي ‌كنيم الف) صلاحيت شعب ديوان تابع پاسخ به سه پرسش است 1ـ چه شخصي مي ‌تواند نزد شعب ديوان عدالت اداري شكايت كند 2ـ از چه موضوعي مي‌ تواند شكايت كند 3ـ از چه مرجعي مي‌ تواند نزد شعب ياد شده شكايت كند و نظر به اينكه صلاحيت شعب از جهت پاسخ به پرسش آخر دچار دگرگوني نشده است و طرف‌ هاي شكايت در قانون سابق و قانون جديد يكسان هستند اما از حيث اشخاصي كه مي‌ توانند شكايت كنند يك دگرگوني رخ داده است و حسب تبصره 2 ماده 3 قانون جديد تصريح شده است اشخاص حقوقي حقوق عمومي هم مي ‌توانند از آراء و تصميمات مراجع اختصاصي اداري نزد شعب تجديدنظر ديوان عدالت اداري اعتراض نمايند و دگرگوني ديگر از حيث موضوع شكايت در وضع تبصره3 ماده 10 رخ داده است و آن اينكه دعاوي مربوط به انعقاد قراردادهاي اداري در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري قرار گرفته حال بايد ببينيم اين دو تغيير ناسخ رأي وحدت رويه ياد شده است يا خير و روشن است كه تغيير نخست ناسخ آن نمي ‌باشد زيرا مبناي صدور رأي وحدت‌ رويه ياد شده اين نبوده كه چه شخصي مي ‌تواند از آراء هيأت به شعب ديوان اعتراض نمايد كه با توسعه اشخاص مشمول حكم قانون در قانون جديد رأي وحدت رويه بي ‌اعتبار شود بلكه استدلال هيأت عمومي در صدور رأي وحدت رويه اين بوده كه اين هيأت به دعاوي ناشي از عقود و قراردادها رسيدگي مي ‌كند و به جهت ترافعي بودن دعاوي آن اعتراض نسبت به آراء اين هيأت از صلاحيت شعب ديوان خارج است. ب) تغيير دوم هم ناسخ رأي وحدت رويه نمي ‌باشد زيرا درست است رسيدگي به بخشي از دعاوي مربوط به قراردادهاي اداري در صلاحيت شعب ديوان واقع شده است. امّا اوّلاً، قانون جديد، تمامي قراردادهاي اداري را در برمي ‌گيرد پس قانون جديد يك قانون عام است و قانون سابق يعني قانون اصلاح و تسرّي آيين‌ نامه معاملات شهرداري تهران با اصلاحات بعدي به شهرداري‌ هاي مراكز استان ها، كلانشهرها و شهرداري ‌هاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوب 1390 كه رأي وحدت ‌رويه در خصوص كميسيون موضوع آن صادر شده خاص است و عام لاحق ناسخ خاص سابق نمي ‌باشد. ثانياً، دعاوي موضوع تبصره 3 ماده 10 در صلاحيت شعب بدوي ديوان عدالت اداري است و دعاوي موضوع بند 2 ماده 10 در صلاحيت شعب تجديدنظر ديوان عدالت اداري است و تبصره 3 نمي ‌تواند ناسخ رأي وحدت ‌رويه باشد. بر اين مباني و نظر به اينكه حسب ماده 89 قانون ديوان عدالت اداري تا بلااثر شدن رأي وحدت ‌رويه، اين رأي براي شعب ديوان عدالت اداري لازم ‌الاتباع است اين شعبه ديوان خود را صالح به رسيدگي ندانسته و موضوع را در صلاحيت دادگاه‌ هاي عمومي حقوقي مي ‌داند و مستنداً به ماده 48 قانون ديوان عدالت اداري، قرار عدم صلاحيت به شايستگي و صلاحيت شعبه 53 دادگاه عمومي حقوقي تهران صادر و اعلام مي‌ دارد.» با ارسال پرونده به ديوان عالي كشور جهت حل ‌اختلاف، شعبه هفدهم به موجب دادنامه شماره 140206390001035015 ـ 20 /12 /1402، چنين رأي داده است: «... با توجه به ادّله زير: 1- در بند 2 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي 1402 به صورت مطلق رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي مراجع شبه قضايي صرف نظر از موضوعي كه در صلاحيت اين مراجع است، به ديوان عدالت اداري محوّل شده است و عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري نياز به نصّ صريح قانوني دارد كه چنين نصّي در مورد اعتراض به آراء كميسيون ماده 38 آيين ‌نامه معاملات شهرداري‌ ها وجود ندارد. 2- اينكه اعلام شود چون منشأ اختلاف ناشي از قرارداد است لذا در اين موارد اعتراض بايد در دادگاه مورد رسيدگي قرار گيرد، استدلال قابل پذيرشي نيست؛ چون كه همان گونه كه در بند 1 مطرح شد، ملاك صلاحيت ديوان عدالت، اعتراض به تصميمات كميسيون ‌هاي شبه قضايي است نه محتواي آنها و از طرفي در تبصره 1 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري نيز با توسعه صلاحيت‌ هاي اين مرجع، رسيدگي به دعواي مطالبه خسارت كه مي ‌تواند ناشي از قرارداد هم باشد با شرايطي به ديوان عدالت اداري محول شده است. 3- اينكه رأي اين كميسيون چون توسط قاضي كميسيون صادر مي‌ شود لذا رسيدگي به اعتراض آن خارج از صلاحيت‌ هاي ديوان عدالت اداري است نيز استدلال ناموجّهي مي‌ باشد؛ چون در وضعيت مشابه در تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه بهره‌ برداري كه رأي هيأت توسط قاضي عضو صادر مي ‌شود، رسيدگي به اين آراء در صلاحيت ديوان عدالت اداري دانسته شده است. 4- صلاحيت عام مراجع قضايي مانع از اين نيست كه ساير موضوعات قضايي و اداري كه خارج از صلاحيت‌ هاي عام دادگستري دانسته شده در مرجع اختصاصي غير دادگستري مورد رسيدگي قرار گيرد. 5 - آراء وحدت ‌رويه ديوان عدالت اداري براي ديوان عالي كشور لازم‌ الاجرا نمي ‌باشد. بنابراين در اجراي ماده 14 قانون ديوان عدالت اداري و ماده 28 قانون آيين دادرسي دادگاه‌ هاي عمومي و انقلاب در امور مدني، با تأييد نظر شعبه 53 دادگاه عمومي حقوقي شهرستان تهران و اعلام صلاحيت شعبه نهم [دهم] تجديدنظر ديوان عدالت اداري حل‌اختلاف مي ‌گردد.» ب) به حكايت دادنامه شماره 140226390000605198 – 30 /2 /1402 شعبه اول دادگاه عمومي حقوقي شهرستان اراك، در خصوص دعواي آقاي مسعود... به طرفيت شهرداري اراك به خواسته صدور حكم مبني بر ابطال دادنامه صادره از هيأت حل ‌اختلاف موضوع ماده 38 قانون اصلاح و تسرّي آيين‌ نامه معاملات شهرداري، چنين رأي صادر شده است: «... با توجه اينكه حسب اصول 170 و 173 قانون اساسي و بند دوم ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، صلاحيت رسيدگي به آراي قطعي و تصميم‌ هاي كميسيون و مراجع شبه قضائي از نظر نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها بدون استثنا در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته است. قانونگذار در بند دوم ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري برخي مصاديق مهم مراجع شبه قضائي را بيان كرده و از لفظ «مانند» در آن بهره گرفته است. موارد بيان شده در بند دو ماده مذكور حصري نيست و جنبه تمثيلي دارد و اساساً با در نظر گرفتن عموميت موجود در اصل 173 قانون اساسي بايد به صلاحيت عام شعب ديوان در رسيدگي به آراي مراجع شبه قضائي قائل بود مگر آنكه به موجب قانون خاص اين امر از صلاحيت ديوان خارج شده باشد. علاوه بر اطلاق اين بند كه مؤيّد صلاحيت عام ديوان در رسيدگي به شكايت از آراي كميسيون‌ ها و مراجع شبه قضائي است، استثناي مقرر در ذيل ماده مذكور نيز مثبت اين برداشت است. قانونگذار در مقام بيان استثنائات صلاحيت شعب ديوان، تنها آراء و تصميم‌ هاي مراجع قضائي (دادگاه عمومي، دادگاه‌ هاي انتظامي قضات دادگستري و نيروهاي مسلح و ديگر مراجع قضائي دادگستري) را از شمول صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري خارج دانسته است. به اين موضوع در رأي شماره 252 مورخ 13 /8 /1380 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز اشاره شده است. علاوه بر استدلال به عمل آمده، تأييد مطلب اينكه موضوع رسيدگي به اعتراض آراء صادره از مراجع شبه قضائي كه قاضي عضو اين مراجع رأي صادر مي‌ كند، موضوعي بدون سابقه قانوني در نظم حقوقي ايران نيست. از جمله مصداق‌ هاي اين موضوع، كميسيون بهره‌ برداري از آب ‌هاي زيرزميني، موضوع تبصره 5 قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه است؛ با اين شرح كه اگرچه آراي اين كميسيون را قاضي منصوب رئيس قوه قضائيه صادر مي ‌كند اما مستند به بخش اخير اين تبصره، اعتراض به آراي اين كميسيون در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته است. با گرفتن وحدت ملاك از كميسيون بهره ‌برداري از آب‌ هاي زير زميني كه داراي عضو قاضي و رأي قطعي و لازم الاجراست، اعتراض به رأي هيأت موضوع ماده 38 قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران به كلان ‌شهرها و نظارت بر آراي آن نيز كه داراي عضو قاضي و رأي قطعي و لازم الاجراست، در ديوان عدالت اداري مي ‌باشد. بنابراين با استدلال صورت گرفته اين دادگاه صلاحيت ذاتي براي رسيدگي ندارد و مستنداً به مواد 26، 27، 28، بند اول ماده 84 و ماده 89 قانون آيين دادرسي مدني، قرار عدم صلاحيت به شايستگي شعب بدوي ديوان عدالت اداري صادر و اعلام مي ‌نمايد.» متعاقباً، شعبه نهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 140231390001413529 – 4 /6 /1402، چنين رأي داده است: «... به موجب نص صريح ماده 38 آيين‌ نامه معاملات شهرداري تهران مصوب 24 دي ماه 1354 كميسيون كشور مجلس شوراي ملي و 25 فروردين 1355 كميسيون كشور مجلس سنا با اصلاحيه‌ هاي بعدي و رأي شماره 2307 و 2308 مورخ 4 /8 /1400 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به اختلافات ناشي از معاملات موضوع آيين ‌نامه كه بين طرفين ايجاد مي ‌شود در هيأت مذكور رسيدگي مي ‌شود در صورت رفع نشدن اختلاف، هريك از طرفين قرارداد مي‌ توانند به دادگاه صلاحيت ‌دار مراجعه نمايند. با امعان نظر به مراتب فوق و منشأ قراردادي اختلاف و خروج موضوعي از بند 2 ماده 10 قانون ديوان، اين شعبه با نفي صلاحيت از خود با اعتقاد به صلاحيت رسيدگي محاكم عمومي حقوقي مستنداً به مواد 10،11،12و13 قانون آيين دادرسي مدني و مواد 14، 10 و 48 قانون ديوان عدالت اداري قرار عدم صلاحيت به شايستگي رسيدگي شعبه اول دادگاه عمومي حقوقي دادگستري شهرستان اراك صادر و اعلام مي‌ نمايد...» با ارسال پرونده به ديوان عالي كشور جهت حل ‌اختلاف، شعبه چهل و دوم به موجب دادنامه شماره 140206390001002806 ـ 9 /12 /1402، چنين رأي داده است: «... اختلاف محقّق است و نظر شعبه نهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري صحيح و منطبق با موازين قانوني مي ‌باشد، زيرا: 1- با عنايت به اوراق و محتويات پرونده و دادخواست تقديمي و مفاد حكم مورد اعتراض، منشأ اختلاف ناشي از قرارداد است و قراردادها پس از انعقاد و در دوره اعتبار و حتي پس از آن داراي آثار و تبعات ذاتاً حقوقي و قضايي هستند و در صورت حدوث اختلاف، مستلزم رسيدگي قضايي در مراجع قضايي صالحه مي ‌باشند و اين در حالي است كه بند 2 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري كه مورد استناد دادگاه محترم اراك قرار گرفته راجع به تصميمات و اقدامات مأموران واحدهاي دولتي، اعم از وزارتخانه ‌ها و سازمان‌ ها و مؤسسات و شركت ‌هاي دولتي و شهرداري ‌ها و سازمان تأمين اجتماعي و تشكيلات و نهادهاي انقلابي و مؤسسات وابسته به آنها در امور راجع به وظايف آنها بوده كه در واقع ناظر به اموري است كه در مقام انجام وظايف اداري به آنها محوّل گرديده و در مقام اعمال حاكميت انجام مي‌ گيرد و تصميمات و اقدامات مذكور به علّت خلاف قانون بودن آن يا عدم صلاحيت مأمور و يا مرجع تصميم‌ گيرنده يا اقدام ‌كننده يا تصميم خارج از اختيارات و يا تجاوز از آن يا سوء ‌استفاده از اختيارات يا نقض قوانين و مقررات، موجب تضييع حق افراد گردد كه در واقع موارد مذكور دعواي اداري بوده و جنس و ذات آنها با امور قضايي و حقوقي متفاوت است و در مانحن فيه نيز نوع دعوا، مدني و از جنس حقوقي و قضايي بوده و با منشأ قراردادي است و از امور مقيّد در بند 2 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري خارج است. 2- هر چند اعضاي كميسيون ماده 38 قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري ‌ها متشكل از اعضاي اداري و قضايي و بخش خصوصي است، اما به تصريح قانون مذكور تصميم نهايي با عنوان حكم از طرف قاضي منتخب رئيس قوه قضاييه براي حل و فصل اختلافات صادر مي‌ گردد، بنابراين حكم صادره توسط قاضي با آراء صادره توسط ساير هيأت‌ ها و كميسيون ‌ها متفاوت بوده و از جنس قضايي و واجد اوصاف و خصوصيات و اعتبار رأي مقام قضا است و از مصاديق تصميمات و آراء مراجع اختصاصي اداري موضوع بند 2 ماده10 قانون ديوان عدالت اداري نمي باشد و با عنايت به مشابهت و همانندي هيأت موضوع ماده 38 قانون مذكور با كميسيون ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌ برداري از جنگل‌ ها و منابع طبيعي كه رأي مذكور قابل اعتراض در ديوان عدالت اداري نيست و دادگستري به موجب اصل 159 قانون اساسي به عنوان مرجع رسمي تظلّمات و شكايات، مرجع صالح اعتراض به رأي مذكور است، رأي كميسيون ماده 38 نيز از همان قاعده تبعيت مي‌ كند. 3ـ رأي كميسيون آب‌ هاي زيرزميني كه مورد استناد دادگاه محترم قرار گرفته موردي استثنايي است كه توسط قانونگذار در قانون مربوطه (تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه مصوّب 13 /4 /1389) تصريح گرديده و با عنايت به ذيل اصل 173 قانون اساسي بلااشكال است، در غير موارد تصريح مي ‌بايست بر اساس عمومات و اصول و قواعد عمل گردد. 4- موضوعات مورد اختلاف مطروحه در كميسيون ماده 38 غالباً از جنس امور مدني موضوع قانون مدني و قوانين مشابه از قبيل الزام به انجام تعهد، بيع، تهاتر، پيمان، اجاره بوده كه داراي ماهيت ذاتي و محض حقوقي بوده و واجد جنبه ترافعي است و با توجه به اينكه رسيدگي در كميسيون مذكور راجع به حقوق اصحاب دعوا در يك قرارداد و معامله است و عنايت به ذات و جنس حقوقي داشتن موضوعات مطروحه و ترافعي بودن آن، رعايت تشريفات و الزامات قانون آيين دادرسي مدني ضرورتي اجتناب ناپذير است كه رعايت آن با توجه به نوع و نحوه رسيدگي در ديوان عدالت اداري نه مطلق بلكه با شرايطي امكان‌ پذير كه در قانون مربوطه به شكل اقتضائي تصريح شده است. 5 - هر چند در قانون اصلاح و تسرّي آيين‌ نامه معاملات شهرداري در خصوص مرجع اعتراض به رأي كميسيون ماده 38 كه توسط قاضي صادر مي‌ گردد به سكوت برگزار گرديده، لكن با عنايت به وحدت ملاك رأي وحدت ‌رويه شماره699 مورخ 22 /3 /1386 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، محاكم عمومي دادگستري صلاحيت رسيدگي دارند. 6 - با عنايت به اينكه مطابق اصل 159 قانون اساسي مرجع رسمي تظلّمات و شكايات دادگستري است و صلاحيت ديوان عدالت اداري مقيّد و مقرّر در اصل 173 قانون مذكور استثنائي است، لذا در موارد ترديد در صلاحيت مي ‌بايست مطابق عمومات عمل گردد. بنابراين با عنايت به مراتب فوق و توجهاً به تبصره ماده 14 قانون اصلاح تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 10 /2 /1402 ضمن تأييد قرار عدم صلاحيت شماره 140231390001413529 مورخ 4 /6 /1402 شعبه نهم تجديدنظر ديوان عـدالت اداري و نقض قرار عدم صلاحيت شـماره 140226390000605198 مورخ 30 /2 /1402 شعبه اول دادگاه عمومي حقوقي شهرستان اراك، با اعلام صلاحيت محاكم عمومي حقوقي دادگستري (شعبه اول دادگاه عمومي حقوقي شهرستان اراك) حل ‌اختلاف مي ‌گردد...» چنانكه ملاحظه مي‌ شود، شعب هفدهم و چهل ودوم ديوان عالي كشور، در خصوص مرجع صالح براي رسيدگي به دعواي اعتراض به رأي هيأت حل ‌اختلاف موضوع ماده 38 آيين‌ نامه معاملات شهرداري تهران (اصلاحي به موجب قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري مصوب 1355 با اصلاحات بعدي به شهرداري‌ هاي مراكز استان‌ ها، كلانشهرها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوب 1390) با استنباط مختلف از تبصره 3 و بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، اختلاف نظر دارند به طوري كه شعبه هفدهم موضوع را شكايت از آراء و تصميمات قطعي مراجع شبه قضايي دانسته و به صلاحيت ديوان عدالت اداري نظر داده است، اما شعبه چهل و دوم به لحاظ اينكه منشأ اختلاف ناشي از قرارداد بوده و واجد جنبه ترافعي است، دادگاه عمومي حقوقي را صالح به رسيدگي دانسته است. بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط محقق شده است، لذا در اجراي ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري به منظور ايجاد وحدت رويه قضايي، طرح موضوع در جلسه هيأت عمومي ديوان عالي كشور درخواست مي‌ گردد. معاون قضايي ديوان عالي كشور در امور هيأت عمومي ـ غلامرضا انصاري ب) نظريه نماينده محترم دادستان كل كشور احتراماً، درخصوص پرونده وحدت رويه شماره 1403 /4 راجع به اختلاف رويه حادث ‌شده بين شعب محترم هفدهم و چهل و دوم ديوان عالي كشور با استنباط مختلف از تبصره 3 و بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، در خصوص «مرجع صالح براي رسيدگي به دعواي اعتراض به رأي هيأت حل ‌اختلاف موضوع ماده 38 آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران (اصلاحي به موجب قانون اصلاح و تسرّي آيين‌ نامه معاملات شهرداري مصوّب 1355 با اصلاحات بعدي به شهرداري‌ هاي مراكز استان‌ ها، كلانشهرها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوب 1390)» به نمايندگي از دادستان محترم كل كشور به شرح ذيل اظهار عقيده مي نمايم: 1- مستفاد از مفاد مواد مختلف آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران مصوب 1355 و نيز قانون اصلاح و تسرّي آيين‌ نامه معاملات شهرداي تهران به شهرداري‌ هاي مراكز استان ‌ها و كلانشهرها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوّب سال 1390، صلاحيت هيأت حل ‌اختلاف مضوع ماده 38 آيين‌ نامه مذكور ناظر به رسيدگي به اختلافات ناشي از معاملات موضوع اين آيين‌ نامه بوده و در ماده يك آيين ‌نامه نيز معاملات مشمول اين آيين ‌نامه در سه گروه دسته بندي شده اند. توجه به اين مقررات، بيانگر اين است كه صلاحيت هيأت حل‌ اختلاف موضوع ماده 38 آيين‌ نامه يادشده عام نبوده تا همه معاملات شهرداري را شامل شود، بلكه خاص بوده و محدود به معاملات مقرر در ماده 1 همان آيين ‌نامه است و معاملات ديگر از قبيل: معاملات موضوع بند 10 ماده 55 قانون شهرداري، قراردادهاي تأمين مالي مثل مشاركت در ساخت و قرارداد‌هاي تهاتري شهرداري كه مصاديقي از عقد معاوضه موضوع ماده 464 قانون مدني است و همچنين اختلافات ناشي از معاملات بورس اوراق بهادار و معاملات مشمول شرايط عمومي پيمان و... از شمول صلاحيت هيأت حل‌ اختلاف مذكور، خارج بوده و مطابق اصل 159 قانون اساسي، رسيدگي به اين دعاوي در صلاحيت عام دادگاه‌ ها مي باشد و جملگي اين مقررات دلالت بر اين دارد كه ماهيت رسيدگي هيأت مزبور، رسيدگي به اختلافات ناشي از معاملات قرارداد است كه جنبه ترافعي داشته و فاقد وصف اداري است. 2ـ ديوان عدالت اداري، به موجب اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، عالي ترين مرجع براي رسيدگي به شكايت از اقدامات دستگاه‌ هاي اداري به تفصيل مقرر در ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري با اصلاحات مصوب 1402 بوده و علي ‌الاصول صلاحيت آن ناظر بر اموري است كه ماهيت اداري دارند و رسيدگي به اموري كه ماهيت قراردادي دارند، از صلاحيت ديوان عدالت اداري خارج بوده و از ديرباز رويه قضايي خود ديوان عدالت اداري نيز دلالت بر اين امر داشته و در آراء متعدد از جمله آراء شماره 2307 و 2308 مورخ 4 /8 /1400 اين اصل به عنوان يكي از مباني صلاحيت ديوان عدالت اداري مورد تأييد و تأكيد قرار گرفته است و بر اساس همين مباني، در ذيل تبصره 3 الحاقي به ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 10 /2 /1402 به اين مهم تصريح گرديده و مقرر شده: «... رسيدگي به دعاوي ناشي از اجراي قرارداد في مابين طرفين در صلاحيت ديوان عدالت اداري نيست...» و با وجود صراحت اين تبصره، چون رأي قاضي هيأت حل ‌اختلاف موضوع آيين‌ نامه معاملات شهرداري ‌ها ناظر بر حل و فصل اختلافات ناشي از قرارداد است و ديوان عدالت اداري نيز صلاحيت اظهارنظر در مورد اختلافات ناشي از قراردادها را ندارند، لذا رسيدگي به اعتراض نسبت به رأي قاضي هيأت موصوف نمي تواند در صلاحيت ديوان عدالت اداري دانسته شود. 3- با توجه به ماهيت رأي قاضي هيأت حل‌ اختلاف موضوع ماده 38 آيين ‌نامه معاملات شهرداري ‌ها كه به حل و فصل اختلافات ناشي از قرارداد مي پردازد و داراي اوصاف ترافعي محض است، و برخلاف آنچه در رأي شعبه محترم هفدهم ديوان عالي كشور آمده است، قدر مشتركي با رأي قاضي كميسيون رسيدگي به امور آب هاي زيرزميني موضوع قانون تعيين تكليف چاه هاي آب فاقد پروانه بهره ‌برداري مصوّب 1389 ندارد، چون حفر چاه غير مجاز، ماهيت ترافعي نداشته و قدر مشتركي با موضوعات مقرّر در آيين ‌نامه معاملات شهرداري‌ ها ندارد تا بتوان از آن وحدت ملاك اخذ نمود. در حالي كه ماهيت رأي قاضي هيأت موضوع ماده 38 ياد شده با رأي قاضي هيأت تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره ‌برداري از جنگل ها و مراتع كه ماهيت حل و فصل اختلاف در مالكيت و جنبه ترافعي دارد، داراي قدر مشترك بوده و مي توان از وحدت ملاك آن استفاده نمود و همانند آن، قائل به صلاحيت دادگاه هاي عمومي براي رسيدگي به اعتراض نسبت به رأي قاضي هيأت گرديد. فلذا با توجه به مراتب فوق و همچنين موارد ذكر شده در رأي شعبه محترم چهل دوم ديوان عالي كشور كه در متن گزارش منعكس شده است، رأي شعبه چهل و دوم ديوان عالي كشور منطبق با مقررات قانوني بوده و قابل تأييد است. ج) رأي وحدت‌ رويه شماره 849 ـ 19 /4 /1403 هيأت‌ عمومي ديوان ‌عالي ‌كشور به موجب بند 2 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 10 /2 /1402 رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات هيأت ‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري و كميسـيون‌ ها منحصراً از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آن در صلاحيت ديوان عدالت اداري است، لكن با توجه به اينكه آراء صادره از هيأت حل ‌اختلاف موضوع ماده 38 قانون اصلاح و تسرّي آيين ‌نامه معاملات شهرداري تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدي به شهرداري‌ هاي مراكز استان‌ ها، كلان ‌شهرها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت مصوب سال 1390، ناظر به اختلافات في‌ مابين شهرداري با اشخاص حقيقي يا حقوقي ناشي از معاملات‌ مشمول قانون مذكور است، كه به لحاظ داشتن ماهيت حقوقي و ترافعي آن از امور مقيّد در ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري خارج است و با توجه به اصل صلاحيت عام دادگستري، مرجع رسيدگي اعتراض به آراء صادره از هيأت حل ‌اختلاف يادشده با رعايت قانون آيين دادرسي دادگاه‌ هاي عمومي و انقلاب در امور مدني، دادگاه عمومي است. بنابراين، رأي شعبه چهل و دوم ديوان عالي كشور كه با اين نظر انطباق دارد با اكثريت آراء اعضاي هيأت عمومي صحيح و قانوني تشخيص داده شد. اين رأي طبق ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري مصوب 1392 با اصلاحات و الحاقات بعدي در موارد مشابه براي شعب ديوان عالي كشور، دادگاه ‌ها و ساير مراجع اعم از قضايي و غير آن لازم ‌الاتباع است. رئيس هيأت عمومي ديوان عالي كشور ـ محمّدجعفر منتظري