رأي شماره 3060563 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/02/27 سازمان غذا و دارو

شماره0204419 - 1 / 12 /1402 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390003060563 مورخ 1402/11/24 با موضوع: «بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 رئيس سازمان غذا و دارو مبني بر خروج داروخانه ‌هاي مشمول ماده 7 دستورالعمل نحوه گزينش داروخانه‌ هاي منتخب و قطع سهميه داروهاي خاص آنها ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/11/24 - شماره دادنامه: 140231390003060563 شماره پرونده: 0204419 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي كاوه سالاروند با وكالت آقاي اردشير محمدي طرف شكايت: سازمان غذا و دارو موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو گردش كار: آقاي اردشير محمدي به وكالت از شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "1ـ موكل به موجب مجوز مورخ 1398/10/9 معاونت غذا و دارو دانشگاه علوم پزشكي كرمانشاه داراي پروانه داروخانه روزانه كه در شهر كرمانشاه هم ‌اكنون فعال مي ‌باشد و وي در حال حاضر به عنوان نماينده انجمن داروسازان استان در كميسيون ماده 20 استاني عضويت داشته و به انجام وظيفه خود مشغول مي ‌باشد. 2ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي دستورالعملي به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 تحت عنوان «دستورالعمل نحوه گزينش داروخانه‌ هاي منتخب» ابلاغ نموده كه هدف از آن رتبه بندي داروخانه‌ هاي سراسر كشور، ارتقاي ارائه كيفيت خدمات دارويي در داروخانه‌ ها و شناسايي واحدهاي فعال تر در زمينه خدمات دارويي است. موكل هم اكنون شرايط لازم طبق ماده 9 دستورالعمل مذكور براي برخورداري از داروخانه «منتخب» را داراست و به عنوان داروخانه منتخب فعاليت مي ‌كند. 3ـ بر اساس ماده 20 الحاقي به قانون مربوط به مقررات امور پزشكي دارويي و مواد خوردني و آشاميدني مصوب 1334/3/29 به منظور رسيدگي به صلاحيت كساني كه مي‌ خواهند در مؤسسات پزشكي و داروسازي مصرح در ماده يكم عهده ‌دار مسئوليت فني گردند و .... كميسيون ‌هايي به نام كميسيون ‌هاي تشخيص مركب از اعضاي زير در وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي به رياست معاون ذي ‌ربط تشكيل مي‌ گردد. بر اساس تبصره 5 الحاقي مصوب 1379/8/10 به ماده فوق الذكر اجازه تشكيل كميسيون ‌هاي قانوني مؤسسات پزشكي و داروسازي به دانشگاه‌ هاي علوم پزشكي استان‌ ها واگذار شده است. در بند 4 اين تبصره كميسيون ماده 20 استاني در امور دارويي با تركيب مدير امور دارويي، يك داروساز به انتخاب رئيس سازمان نظام پزشكي شهرستان مركز استان، يك نفر داروساز آزاد به دعوت رئيس دانشگاه يا دانشكده و نماينده انجمن داروسازان استان تشكيل مي ‌گردد. 4ـ معاون وزير بهداشت و رئيس سازمان غذا و دارو كشور طي بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 به تمامي معاونت ‌هاي غذا و دارو دانشگاه ‌هاي علوم پزشكي كشور اعلام نموده است: «... از تاريخ اين بخشنامه داروخانه هيچ يك از مديران و كارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت‌ هاي غذا و دارو و اعضاي كميسيون‌ هاي قانوني ماده 20 امور داروخانه ‌ها و شركت‌ هاي پخش مركز و دانشگاهها نمي ‌توانند به عنوان «منتخب» فعاليت داشته باشند.» بخشنامه صادره مغاير با مفاد ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي، دارويي و مواد خوردني و آشاميدني مصوب 1334/3/29 است زيرا در ماده مرقوم هيچ نوع محدوديت شغلي و حرفه ‌اي براي مديران داروخانه‌ هايي كه در كميسيون ماده 20 فعاليت مي ‌كنند منظور نگرديده است همچنين مغاير با مفاد دستورالعمل «نحوه گزينش داروخانه‌ هاي منتخب» به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي است زيرا شرايط عمومي منتخب شدن داروخانه به صراحت در ماده 9 دستورالعمل احصاء گرديده و در اين ماده هيچ اشاره ‌اي به محدوديت ‌هاي اعمال شده در بخشنامه موضوع شكايت نشده است. بنا به مراتب از آنجا كه بخشنامه مذكور خلاف صريح ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي، دارويي و مواد خوردني و آشاميدني مصوب 1334/3/29 است مستندا به مواد 12 و 80 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال آن را دارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 معاونان محترم غذا و دارو دانشگاه‌ هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني سراسر كشور موضوع: سهميه دارويي مديران با سلام و احترام؛ پيرو نامه شماره 655/83772 مورخ 1399/9/8 و عنايت به ابلاغ دستورالعمل نحوه گزينش داروخانه ‌ها منتخب، ابلاغ شده به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3 ، مقتضي است ظرف مدت 7 روز كاري كليه داروخانه ‌‌هايي كه مفاد ماده 7 دستورالعمل فوق ‌الذكر كه اشعار داشته است «در صورتي كه مؤسس هر يك از داروخانه ‌‌ها منتخب، رئيس، معاون، مديركل يا هر يك از مديران سازمان غذا و دارو در كليه سطوح، معاون غذا و داروي دانشگاه/دانشكده، مدير امور دارو دانشگاه/دانشكده يا كارشناس مسئول تعيين سهميه دارو در هر يك از دانشگاه/دانشكده ‌ها باشد موظف است ميزان داروهاي سهميه ‌اي دريافتي خود را ماهانه به صورت كتبي و غيرمحرمانه، مستقيماً به اطلاع اداره كل امور دارو و مواد تحت كنترل برساند»، چنانچه تا زمان ابلاغ اين بخشنامه اعمال ننموده ‌اند، بدون هرگونه استثنا از منتخب بودن خارج نموده و سهميه داروهاي خاص آنها قطع گردد همچنين از تاريخ اين بخشنامه داروخانه هيچ يك از مديران و كارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت ‌هاي غذا و دارو و اعضاي كميسيون ‌هاي قانوني ماده 20 امور داروخانه ‌ها و شركت ‌هاي پخش مركز و دانشگاه‌ ها نمي ‌توانند به عنوان منتخب فعاليت داشته باشد. ـ معاون وزير و رئيس سازمان غذا و دارو" در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست امور حقوقي سازمان غذا و دارو به موجب لايحه شماره 662/59759 مورخ 1402/7/22 توضيح داده است: "1ـ مفاد بخشنامه معترض‌ عنه مؤيد افراد مشمول حكم اين بخشنامه بوده و به صراحت اعلام داشته است از تاريخ ابلاغ اين بخشنامه داروخانه هيچ يك از مديران و كارمندان سازمان غذا دارو و معاونت‌ هاي غذا و دارو اعضاي كميسيون ‌هاي قانوني ماده 20 امور داروخانه‌ ها و شركت ‌هاي پخش مركز و دانشگاه‌ ها نمي‌ توانند به عنوان منتخب فعاليت داشته باشند. شاكي در بند 4 دادخواست تقديمي، خود را به عنوان نماينده انجمن داروسازان استان در كميسيون ماده 20 امور داروخانه‌ هاي دانشگاه علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني كرمانشاه معرفي نموده است، ليكن هيچگونه معرفي نامه يا مستندي در اين خصوص ارائه ننموده است. آنچه از مفاد بند يك پاسخ اداره كل دارو و مواد تحت كنترل اين سازمان مستفاد مي ‌گردد، در حال حاضر شخص ديگري نماينده انجمن داروسازان استان كرمانشاه در كميسيون ماده 20 امور دانشگاه معرفي شده‌ اند و ادعاي شاكي محمول بر صحت به نظر نمي ‌رسد. لذا مشاراليه اساساً مشمول مفاد بخشنامه معترض ‌عنه نبوده و ذي نفع در طرح شكايت در ديوان عدالت اداري نمي ‌باشد. 2ـ از سويي ديگر مفاد بخشنامه مورد اعتراض به جهت كاهش تعارض منافع مديران و اعضاي كميسيون‌هاي قانوني دانشگاه ‌ها و در جهت كاهش فساد احتمالي و سوء استفاده از جايگاه اين افراد تنظيم و ابلاغ شده است. اينگونه به نظر مي ‌رسد ادعاي بلاوجه شاكي در مغايرت مفاد اين بخشنامه با ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي دارويي و مواد خوردني و آشاميدني مصوب سال 1334 و اصلاحات بعدي آن و نيز مفاد دستورالعمل نحوه گزينش داروخانه‌هاي منتخب به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3 ناشي از تفويت منافع من غيرحق شاكي در اخذ داروهاي سهميه ‌اي صورت گرفته است كه فاقد هرگونه استدلال و وجاهت قانوني لازم مي‌ باشد. 3ـ بند 2ـ 6 سياست‌ هاي كلي سلامت، ابلاغي مقام معظم رهبري مبني بر اصلاح و تكميل نظام‌ هاي پايش نظارت و ارزيابي بر صيانت قانون مند از حقوق مردم و بيماران و نيز مفاد اصل 138 قانون اساسي و اعطاي اختيار لازم به وزيران دولت در جهت وضع آيين ‌نامه، بخشنامه و دستورالعمل در حدود وظايفشان ايجاب نموده است مفاد بخشنامه معترض ‌عنه نيز در چهارچوب وظايف وزارت متبوع در توليت نظام سلامت و سياست‌ گذاري مناسب در راستاي صيانت از حقوق مردم و جلوگيري از هرگونه تعارض منافع و يا فساد احتمالي تنظيم و ابلاغ شود. داروهاي خاص سهميه‌ اي، گران ‌قيمت و حائز اهميت (شامل داروهاي مربوط به هفت گونه از بيماري‌ هاي خاص داروهاي شيمي درماني و داروهاي بيمارستاني و داراي برنامه توزيع) بوده و جهت جلوگيري از احتمال ورود به اين داروها به بازار آزاد و قاچاق معكوس آن و جلوگيري از تضييع حقوق بيماران، از طريق داروخانه‌ هاي منتخب عرضه مي‌ گردند. لذا هرگونه اعمال سياست‌ هاي سختگيرانه در صدور دستورالعمل‌ ها و بخشنامه‌ هاي مربوط در راستاي نظارت هرچه بيشتر و جلوگيري از رانت و فساد احتمالي بوده و اساساً نفع عمومي به منافع خصوصي ارجحيت داده شده است. لذا با توجه به مراتب معنونه ادعاي شاكي فاقد هرگونه وجاهت قانوني لازم به نظر رسيده و تقاضاي رسيدگي و صدور حكم شايسته بر رد شكايت مطروحه را دارد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/11/24 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً در بند 7ـ1 سياست ‌هاي كلّي سلامت ابلاغي سال 1393 مقام معظم رهبري، «توليت نظام سلامت شامل سياست ‌گذاري‌ هاي اجرايي، برنامه ‌ريزي ‌هاي راهبردي، ارزشيابي و نظارت» برعهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي قرار داده شده است. ثانياً به موجب بند (الف) ماده 72 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1395: «توليت نظام سلامت از جمله بيمه سلامت شامل سياست ‌گذاري اجرايي، برنامه ‌ريزي‌ هاي راهبردي، ارزشيابي، اعتبارسنجي و نظارت در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي متمركز مي ‌گردد. كلّيه اشخاص حقيقي و حقوقي اعم از دولتي و غيردولتي، از جمله ارائه‌كنندگان خدمات سلامت، سازمان‌ ها و شركت‌ هاي بيمه پايه و تكميلي موظّفند كه از خط ‌مشي و سياست‌ هاي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، با تأكيد بر خريد راهبردي خدمات و واگذاري امور تصديگري با رعايت ماده 13 قانون مديريت خدمات كشوري و سطح ‌بندي خدمات تبعيت كنند.» ثالثاً مطابق ماده 8 قانون تشكيل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مصوب سال 1364، كلّيه مؤسسات و واحدهاي بهداشتي و درماني و پزشكي كشور كه از طريق بخش خصوصي و غيردولتي در امر بهداشت و درمان فعاليت دارند، از تاريخ تصويب اين قانون بايد تحت نظارت و كنترل و برنامه ‌ريزي اين وزارتخانه قرار بگيرند. رابعاً براساس بند 1 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مصوب سال 1367، تدوين و ارائه سياست ‌ها، تعيين خط ‌مشي ‌ها و نيز برنامه ‌ريزي براي فعاليت‌ هاي مربوط به خدمات بهداشتي، درماني، دارويي، بهزيستي و تأمين اجتماعي جزء وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي است. خامساً هرچند بحث تعارض منافع و راه‌ هاي پيشگيري از آن به صراحت در قوانين مربوط به حوزه بهداشت و درمان مورد توجه قرار نگرفته است، ليكن برخي از بندهاي سياست ‌هاي كلّي سلامت از جمله بندهاي 2ـ6 (اصلاح نظام پايش و ارزيابي براي صيانت از حقوق مردم و بيماران)، 5 (مديريت تقاضاي القايي)، 7 (تأكيد بر اجراي سطح‌ بندي خدمات و نظام ارجاع و اصلاح نظام پرداخت) و 9ـ7 (تفكيك صحيح وظايف توليت، تأمين مالي و تدارك خدمات سلامت) را مي ‌توان مبنايي براي مديريت تعارض منافع در نظام سلامت محسوب كرد و از آنجا كه صدور بخشنامه، دستورالعمل و شيوه‌ نامه به عنوان يكي از لوازم اعمال مديريت و به منظور انتظام امور داخلي و نيل به هماهنگي مطلوب و رفع نواقص احتمالي در حين اجراي قوانين و مقررات از سوي رؤساي دستگاه ‌هاي دولتي در چهارچوب شرح وظايف و اختياراتِ تفويض شده به آنان مورد پذيرش قرار گرفته است، لذا بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 رئيس سازمان غذا و دارو در راستاي مقابله با هرگونه تعارض منافع در داروخانه‌ ها بوده و از اين رو صدور آن در حدود اختيارات مقام صادركننده بخشنامه مزبور است و مغايرتي با قوانين و مقررات مذكور نداشته و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم ‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري