راي شماره 2507716 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال اطلاق بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1371/3/24 هيات وزيران

شماره دادنامه: 140331390002507716 تاريخ دادنامه: 1403/10/18 شماره پرونده: 0105231 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان محمدباقر و محمدعلي متولي با وكالت آقاي خليل احمدي طرف شكايت: 1- هيات وزيران 2- وزارت راه و شهرسازي 3- سازمان ملي زمين و مسكن موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1373/3/24 هيات وزيران گردش كار: آقاي خليل احمدي به وكالت از آقايان محمدباقر و محمدعلي متولي به موجب دادخواستي ابطال بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1373/3/24 هيات وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون شهرداري به استناد لايحه قانوني راجع به تفكيك و افراز اراضي مورد تصرف سازمان هاي عمران اراضي شهري ‌مصوب 1358 شوراي انقلاب اسلامي جمهوري اسلامي ايران، يك قاعده كلي براي افراز زمين هاي مشاعي وزارت راه و شهرسازي وضع نموده كه به موجب آن، براي افراز همه املاك دولتي، اخذ رضايت ساير شركا ضرورتي ندارد، اين در حالي است كه قانون مذكور صرفاً ناظر به افراز اراضي موات بوده و به املاك مشاع اشاره نكرده است. به عبارت ديگر، وقتي اراضي موات باشد كاملاً بديهي است كه با توجه به بافت آن، متعلق به دولت باشد و براي گرفتن سند مالكيت اين اراضي، به اخذ رضايت اشخاص ديگر نيازي نيست، ولي به غير از اراضي موات، اگر دولت با ساير اشخاص در هر پلاك ثبتي ديگر مالكيت مشاع داشته باشد، افراز آن بايد با رضايت ساير شركا باشد. به موجب اصل تسليط كه در ماده 30 قانون مدني نيز منعكس شده است هر مالكي مي تواند در مايملك خود هرگونه كه بخواهد تصرف نمايد مگر تصرفاتي كه به موجب قانون يا شرع ممنوع اعلام شده است. در مال مشاع اين اختيار براي كل شركا باهم شناخته شده است و يكي از شركا نمي تواند كل اختيارات مالك را به تنهايي داشته باشد. زيرا در حالت اشاعه، حقوق شركا در تمامي اجزا شي واحد منتشر است و در نتيجه شركا در تصرف و اعمال حق مالكيت خود با محدوديت هايي مواجه هستند. شريك مي تواند بدون اين كه نيازي به اذن و اجازه ساير شركا داشته باشد نسبت به سهم خود تصرفات حقوقي انجام دهد. اما تصرفات مادي شريك در مال مشاع بدون اذن ساير شركا ممنوع است. به همين جهت از اشاعه به عنوان يك عيب براي مالكيت نام مي برند و اينجاست كه بحث تقسيم مال مشاع پيش مي آيد. حق تقسيم از حقوق مسلّم شركاست و در صورتي كه موجب ضرر شركا و از ماليت افتادن مال مشاع نشود و يا شركا به وجه ملزمي ملتزم بر عدم تقسيم نشده باشند، قابل مطالبه است و ممتنع اجبار مي شود. بنابراين، با توجه به اين كه طبق قانون، تقسيم ملك مشاع به تنهايي و بدون اخذ رضايت ساير شركا، امكان پذير نيست، بند 9 ماده 19 آيين اجرايي قانون زمين شهري، برخلاف قانون است. آن چه مسلم است، بند مذكور برخلاف شرع انور است. سابقاً فقهاي شوراي نگهبان در مورد مشابه به موجب نظريه شماره 92/30/51887 مورخ 1392/7/10 ، اطلاق ماده (4) قانون افراز و فروش املاك مشاع مصوب 1357/8/22 و بخش اول ماده (9) و نيز ماده (10) آيين‌نامه اجرايي قانون مذكور مصوب آذر 1357 را خلاف شرع دانسته است. بنابراين، با توجه به اين كه بند مذكور برخلاف شرع انور است، به استناد ماده 87 قانون ديوان عدالت، خواهشمند است دستور فرماييد موضوع جهت اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال شود و بعد از اظهارنظر فقهاي شوراي نگهبان، تقاضاي صدور تصميم شايسته مبني بر ابطال بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري تاريخ تصويب 1371/3/24 .......................... ماده 19- اداره ثبت مكلفند در هر مورد كه زمين هايي – اعم از موات و غير موات – به صورت شش دانگ يا مشاع براساس قانون به مالكيت دولت در مي آيد به موجب درخواست وزارت مسكن و شهرسازي با درخواست ساير دستگاه ها- در مواردي كه رأساً زمين هاي غير مواتي را با رعايت قانون و آيين نامه تملك مي نمايد- نسبت به صدور سند مالكيت به شرح زير اقدام نمايند: ......................... 9- افراز زمين هاي مشاعي وزارت مسكن و شهرسازي و دستگاه تملك كننده بر اساس لايحه قانوني راجع به فرار از مورد تصرف سازمان هاي عمران اراضي شهري مصوب 1358 شوراي انقلاب اسلامي جمهوري اسلامي ايران- به عمل خواهد آمد و دعوت از ساير مالكين مشاعي جهت افراز ضرورت ندارد. ................... - معاون اول رييس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 48980/221991 مورخ 1401/12/2 نامه شماره 151814/730 مورخ 1401/9/20 سرپرست دفترحقوقي وزارت راه و شهرسازي را ارسال نموده است. سرپرست دفتر حقوق وزارت راه و شهرسازي به پيوست تصويرنامه شماره 93/1401/50824 مورخ 1401/9/9 معاون املاك حقوقي سازمان ملي زمين و مسكن را ارسال نموده كه متن آن به شرح زير است: " 1- بند 9 ماده 19 آيين نامه جهت افراز زمين هاي مشاعي وزارت متبوع به ماده واحده لايحه قانوني راجع به تفكيك و افراز اراضي مورد تصرف سازمان هاي عمران اراضي شهري مصوب 1358/10/30 شوراي انقلاب ارجاع مي نمايد. ضمن اعلام اين كه سازمان هاي عمران اراضي شهري در زمره اسلاف و ايادي پيشين سازمان ملي زمين و مسكن در موضوع اراضي بوده اند، مادامي كه لايحه قانوني مذكور به اعتبار و قوت خود باقي است و از طريق قانوني اصلاح يا نسخ نگرديده دعوت از ساير مالكين مشاعي جهت افراز اراضي دولتي متعذر مي باشد و بند 9 ماده 19 در اين راستا تدوين و توسط هيات وزيران وقت تصويب گرديده است. 2- وكيل شكات اظهار نموده ماده واحده صرفاً به افراز اراضي موات بوده و به املاك مشاع اشاره ندارد. حال آن كه اراضي موات به موجب اصل 45 قانون اساسي و ديگر قوانين ذي ربط از جمله قانون اراضي و زمين شهري در اختيار نظام و مالكيت دولت است و با عنايت به مالكيت واحد دولت هرچند كه تفكيك آن ممكن ليكن افراز كه ناظر به مالكيت مشترك بين مالكين متعدد است در مورد آن مصداق نمي يابد. بدين ترتيب در هر وضعيت كه مالكيت دولت با مالكيت خصوصي اشتراك يافته موضوع ماده واحده عينيت مي يابد. 3- در دادخواست آمده به موجب اصل تسليط هر مالكي مي تواند در مال خود تصرف نمايد و تقسيم مال مشاع به تنهايي بدون رضايت ساير شركا امكان پذير نيست. در پاسخ: وكيل اين نكته را ناديده انگاشته كه قاعده تسليط در تقابل با اصل نفع عمومي و مصلحت جامعه محدود مي گردد و نفع جامع بر قاعده تسليط برتري دارد. نمونه بارز آن لايحه قانوني نحوه تملك اموال و املاك براي برنامه هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 1358 مي باشد كه سلب مالكيت خصوصي را مجاز اعلام مي نمايد. در قضيه حاضر از آن جا كه ورود ديگر مالكين مشاعي در افراز اراضي دولتي موضوع قانون زمين شهري موجب اطاله اجراي امر عمومي شده و بعضاً سال ها به درازا مي انجامد. چه اولاً- دسترسي به نشاني كليه مالكين مقدور نبوده. ثانياً-در صورت عدم موافقت و اعتراض شركا خصوصي پرونده به مرجع قضايي احاله مي گردد كه اين امر نيز تا حصول نتيجه زمان طولاني را مي طلبد كه اين روند موجب توقف اقدامات دولت شده و عملاً برنامه هاي تأمين مسكن و اجراي سياست هاي نظام را به تعويق انداخته در حالي كه تأخير و توقف در امر عمومي جايز نيست. مقرره بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي در راستاي نفع عمومي و مصلحت جامعه مي باشد. 4- شايان ذكر است ماده واحده لايحه قانوني مورد بحث كه مرجع تدوين و تصويب بند 9 موصوف مي باشد توسط شوراي انقلاب تصويب شده و در آن زمان علماي دين و بزرگان سياست از قبيل شهيد دكتر بهشتي، آيت اله خامنه اي و ... در زمره اعضاي شوراي انقلاب بوده اند كه بديهي است چنانچه حكم غير شرعي مي بود از تصويب خودداري مي گرديد." در پاسخ به ادعاي خلاف شرع بودن مقرره مورد شكايت، قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/44336 مورخ 1403/9/18 اعلام كرده است كه: " موضوع بند 9 ماده 19 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1373/3/24 ، در جلسه مورخ 1403/9/4 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح زير اعلام نظر مي گردد: - اطلاق جواز افراز زمين هاي مشاعي توسط بعض مالكين بدون رضايت ساير مالكين، خلاف شرع است." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/10/11 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء از بُعد قانوني به شرح بند (الف) راي زير و از بُعد شرعي به شرح بند (ب) مطابق وصول پاسخ شماره 102/44336 مورخ 1403/9/18 شوراي نگهبان مبني بر اين كه «اطلاق جواز افراز زمين هاي مشاعي توسط بعض مالكين بدون رضايت ساير مالكين، خلاف شرع است.» به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي الف: براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «انفال و ثروت هاي عمومي از قبيل زمين هاي موات يا رهاشده، معادن، درياها، درياچه‏‌ها، رودخانه‌‏ها و ساير آب هاي عمومي، كوه ها، دره‏ها‏، جنگل ها، نيزارها، بيشه‏هاي طبيعي، مراتعي كه حريم نيست، ارث بدون وارث و اموال مجهول ا‏لمالك و اموال عمومي كه از غاصبين مسترد مي‏شود، در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نمايد. تفصيل و ترتيب استفاده از هر يك را قانون معين مي‏كند» و در نتيجه برمبناي اصل فوق، زمين هاي موات يا رهاشده در اختيار دولت بوده و علاوه بر زمين هاي موات يا رهاشده، برخي اراضي نيز به موجب حكم محاكم صالح و يا حكم قانونگذار در اختيار دولت قرار مي‌گيرند. ثانياً براساس ماده 1 قانون افراز و ثبت اراضي مربوط به سازمان مسكن مصوب سال 1350 مقرر گرديده است: «از تاريخ تصويب اين قانون در مورد اراضي كه طبق احكام نهايي محاكم دادگستري يا هيات هاي موضوع قوانين مصوب سال 35 و اصلاحي‌ سال 39 مربوط به اراضي دولت و شهرداري ها به نحو اشاعه به ملكيت سازمان مسكن استقرار يافته و يا خواهد يافت، هيات هاي سه نفري مراكز استان هايي ‌كه اراضي مذكور در حوزه آنها واقع است به تقاضاي سازمان مسكن با ابلاغ به شركا و جلب نظر كارشناس حكم به افراز و تعيين سهم سازمان مسكن‌ خواهند داد. عدم حضور شركا مانع رسيدگي نخواهد بود و راي هيات هاي سه نفري در اين مورد قطعي است و اداره ثبت با رعايت مقررات و انجام‌ تشريفات مربوط اقدام به صدور سند مالكيت افرازي خواهد نمود.» ثالثاً برمبناي ماده 1 ‌قانون افراز و فروش املاك مشاع مصوب سال 1357: «افراز املاك مشاع كه جريان ثبتي آنها خاتمه يافته اعم از اين كه در دفتر املاك ثبت شده يا نشده باشد، در صورتي كه مورد تقاضاي يك يا ‌چند شريك باشد با واحد ثبتي محلي خواهد بود كه ملك مذكور در حوزه آن واقع است. واحد ثبتي با رعايت كلّيه قوانين و مقررات ملك مورد تقاضا‌ را افراز مي‌نمايد.» رابعاً براساس ماده واحده ‌لايحه قانوني راجع به تفكيك و افراز اراضي مورد تصرف سازمان هاي عمران اراضي شهري استانهاي كشور مصوب سال 1358: «سازمان هاي عمران اراضي شهري استان هاي كشور نسبت به اراضي كه به موجب قانون لغو مالكيت اراضي موات شهري و كيفيت عمران آن مصوب 1358/4/5 و اصلاحيه بر قانون مذكور مصوب 1358/4/28 همه يا قسمتي از آن در تصرف دولت قرار مي‌گيرد، از نظر تفكيك و افراز نيازي به جلب رضايت ‌مالكين قبلي نخواهند داشت و ادارات ثبت اسناد و املاك و شهرداري ها مكلّف به انجام درخواست سازمان هاي عمران خواهند بود» و لذا مفاد اين ماده واحده درخصوص اراضي موات بوده و مقرر داشته نيازي به جلب رضايت ‌مالكين قبلي نخواهد بود. بنا به مراتب فوق، هرچند زمين هاي موات يا رهاشده به عنوان انفال و ثروتهاي عمومي در اختيار دولت قرار دارد، لكن مالكيت دولت درخصوص آن بخش از اراضي كه به موجب حكم محاكم صالح و يا حكم قانونگذار در اختيار دولت قرار مي‌گيرند و داراي شركاي مشاعي است، به طور مطلق نبوده و حقوق شركاي مشاع نيز لازم الرعايه خواهد بود. بدين ترتيب و با عنايت به اين كه بند 9 ماده 19 آيين‌نامه مورد اعتراض با استناد به مفاد ‌لايحه قانوني راجع به تفكيك و افراز اراضي مورد تصرف سازمان هاي عمران اراضي شهري استان هاي كشور مصوب سال 1358 مقرر داشته: «دعوت از ساير مالكين مشاعي جهت افراز ضرورت ندارد» و اين در حالي است كه مفاد ماده واحده مذكور صرفاً درخصوص اراضي موات بوده و مقرر داشته نيازي به جلب رضايت ‌مالكين قبلي نخواهد بود و نه مالكين مشاعي فعلي، لذا اطلاق بند 9 ماده 19 آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1373/3/24 هيات وزيران درخصوص آن دسته از اراضي كه موات نبوده و داراي شركاي مشاعي است، مغاير با قوانين و مقررات مذكور و خارج از حدود اختيارات مرجع تصويب‌كننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. ب: قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/44336 مورخ 1403/9/18 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه: «اطلاق جواز افراز زمين هاي مشاعي توسط بعض مالكين بدون رضايت ساير مالكين، خلاف شرع است.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيات عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بند 9 ماده 19 آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1373/3/24 در حد مقرر در نظريه مذكور خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي‌شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري