رأي شماره 2269675 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره (6) ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور موضوع تصويب ‌نامه شماره 68762/ت61386هـ ـ 1402/4/21

شماره0203097 - 1402/9/21 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002269675 مورخ 1402/8/30 با موضوع: «تصويب ‌نامه شماره 68762/ت61386‌هـ مورخ 1402/4/21 هيأت وزيران با عنوان دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور كه بر مبناي بند قانوني مذكور اختيار تعيين ميزان قطعي عوارض موضوع بند فوق به هيأت وزيران واگذار شده است ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/8/30 - شماره دادنامه: 140231390002269675 شماره پرونده: 0203097 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي عليرضا وراقي طرف شكايت: هيأت وزيران موضوع شكايت و خواسته: ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور موضوع تصويب ‌نامه شماره 68762/ت 61386 هـ ـ 1402/4/21 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور موضوع تصويب‌ نامه شماره 68762/ت 61386 هـ ـ 1402/4/21 را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است: " به موجب بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور مقرر شده است: به منظور اجراي قانون جهش توليد دانش بنيان مصوب 1401/1/21 و توسعه زنجيره ارزش توليد و عبور از خام فروشي، صادرات كليه مواد و محصولات معدني، صنايع معدني فلزي و غيرفلزي، محصولات نفتي، گازي و پتروشيمي مندرج در فهرست تصويب ‌نامه هيأت وزيران راجع به بند (ص) تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 كل كشور منطبق بر قانون جهش توليد دانش بنيان در تمام نقاط كشور مشمول ماليات بر درآمد شده و از ابتداي سال 1402، نيم درصد به مأخذ ارزش صادراتي اين كالاها به عنوان عوارض صادراتي افزوده خواهد شد. ميزان قطعي اين عوارض در دستورالعملي كه توسط وزارت صنعت معدن و تجارت با همكاري وزارت نفت و معاونت علمي فناوري و اقتصاد دانش بنيان رياست جمهوري ظرف دو ماه پس از لازم‌ الاجرا شدن اين قانون تهيه مي‌شود و به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد تعيين خواهد شد. حتي قانون‌ گذار در قسمت اخير بند (ز) تبصره 6 در جايي كه محل هزينه كرد و محل واريز رديف درآمدي را توضيح مي‌دهد سقف ميزان عوارض صادراتي را نيم درصد ارزش صادراتي كليه مواد و محصولات خام و نيمه خام لحاظ نموده است. لذا: اولاً: مطابق بند (الف) ماده 23 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور، هرگونه وضع ماليات يا عوارض براي صادرات كالاهاي مجاز و غيريارانه ‌اي و جلوگيري از صادرات هرگونه كالا به منظور تنظيم بازار داخلي ممنوع اعلام شده است. ثانياً: بر اساس ماده 29 قانون معادن به منظور ايجاد ثبات در محاسبات اقتصادي توليد مواد معدني، مقرراتي كه منجر به تحميل هزينه غير مرتبط و سربار براي توليد مواد مذكور مي‌شود از تاريخ تصويب اين قانون كأن لم يكن تلقي مي ‌گردد و افزايش عوارض صادرات موجب افزايش هزينه ‌هاي توليد براي صنايع و توليد كنندگان خواهد شد. ثالثاً: بند 3 از قسمت (ط) ماده 45 قانون اجراي سياست ‌هاي كلي اصل 44 مقرر مي ‌دارد: تحديد مقدار عرضه و تقاضا به منظور افزايش يا كاهش قيمت بازار ممنوع است و مصوبه مورد شكايت موجب محدوديت و بعضاً عدم صادرات خواهد شد. ضمن اينكه برخلاف بندهاي 35 و 45 سياست‌ هاي كلي نظام است. رابعاً: دستورالعمل مورد شكايت برخلاف ماده 2 آيين ‌نامه اجرايي ماده 37 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير است و وضع عوارض صادراتي پيش از مقرره قانوني به دليل ايجاد مازاد عرضه، توليد از صرفه اقتصادي خارج خواهد شد و موجب تعطيلي صنايع خواهد گرديد. خامساً: مصوبه و دستورالعمل فوق در تضاد صريح با ماده 2 آيين ‌نامه اجرايي ماده 37 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مي ‌باشد و با وضع عوارض صادراتي بيش از مقرره قانوني به دليل ايجاد مازاد عرضه، توليد از صرفه اقتصادي خارج خواهد شد و با عدم صادرات به دليل عدم صرفه اقتصادي به دليل عوارض بالاتر از سقف مقرر در ماده واحده قانون بودجه، تعطيلي صنايع و توليدي‌ ها را در پي خواهد شد. بر اساس ماده 2 آيين ‌نامه اجرايي ماده 37 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور، وضع هرگونه عوارض بر صادرات كالاها و خدمات به استثناي كالاها و خدمات يارانه اي، مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين ممنوع است. كالاهاي يارانه اي، مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين صرفاً در قالب اين آيين ‌نامه و منوط به رعايت شرايط زيرمي ‌توانند مشمول عوارض صادراتي گردند: الف ـ وضع عوارض مزبور موجب مازاد عرضه در بازار داخل نشود. تبصره ـ براي كالاهاي پذيرش شده در بورس كالا، مازاد عرضه صرفاً بر اساس فرآيند عرضه و تقاضاي كالا در عرصه (رينگ) داخلي بورس مزبور تعيين مي‌شود به گونه‌ اي كه اگر پس از عرضه در سه نوبت متوالي به قيمت متناسب، تقاضا وجود نداشته باشد، مازاد عرضه احراز مي‌شود. براي ساير كالاها مازاد عرضه مبتني بر تشخيص وزارت صنعت، معدن و تجارت، حسب مورد با كسب نظر وزارت جهاد كشاورزي و اتاق ‌هاي بازرگاني، صنايع، معادن و كشاورزي ايران و تعاون مركزي جمهوري اسلامي ايران خواهد بود. ب ـ فرآوري كالاها و ايجاد خدمات در زنجيره‌ هاي ارزش بالاتر داراي توجيه فني و اقتصادي باشد. پ ـ سهم هدف گذاري شده كشور از بازار جهاني مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين ذيربط (در صورت انجام هدف گذاري توسط دستگاه‌ هاي مربوط) كاهش نيابد. ت ـ وضع عوارض صادراتي براي مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين نبايد موجب كاهش قيمت به نحوي گردد كه توليد از صرفه اقتصادي خارج شده و متوقف شود. تبصره ـ در صورت كاهش و يا توقف توليد، وزارتخانه ذي ربط مكلف است با ارايه گزارشي به شوراي اقتصاد كه در آن ميزان و منشأ كاهش توليد مشخص شده باشد، لغو يا كاهش عوارض صادراتي كالاي مزبور را درخواست نمايد. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا مي ‌باشد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير مي ‌باشد: " دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور ماده1ـ در اين دستورالعمل، اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي ‌روند: 1ـ مواد خام و نيمه خام: كليه مواد و محصولات معدني، صنايع معدني فلزي و غيرفلزي محصولات نفتي، گازي و پتروشيمي موضوع فهرست پيوست تصويب ‌نامه شماره 133291/ ت60334 هـ مورخ 1401/7/27 2 ـ شورا: شوراي راهبردي فناوري ‌ها و توليدات دانش بنيان 3 ـ قانون: قانون جهش توليد دانش بنيان مصوب 1401. ماده2ـ ميزان قطعي عوارض صادراتي فهرست مواد خام و نيمه خام مطابق جدول پيوست كه تأييد شده به مهر دفتر هيأت دولت است، تعيين مي‌ شود. تبصره1ـ هشتاد واحد درصد عوارض صادرات انواع قراضه فلزات مندرج در جدول پيوست (كد تعرفه ‌هاي 72041000، 72042900 ،72042100 ،72043000، 72044100، 72044900، 7404، 7503، 7602، 7802، 7902، 8002، 810197، 81033000، 81042000، 81053000، 81102000، 81110010، 81121300، 81122200، 81125200، 81126100، 81129200) بر اساس مصوبه جلسه 1393/7/7 شوراي اقتصاد مي ‌باشد. تبصره2ـ گمرك جمهوري اسلامي ايران موظف است ميزان عوارض تعيين شده در فهرست پيوست را از ابتداي سال جاري اعمال و اخذ نمايد. ماده3ـ وزارت امور اقتصادي و دارايي با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور موظف است منابع وصول شده موضوع اين دستورالعمل (به استثناي عوارض موضوع تبصره (1) ماده (2) اين دستورالعمل) را به رديف درآمدي شماره (110520) قانون بودجه سال 1402 كل كشور واريز كند. تبصره ـ گمرك جمهوري اسلامي ايران موظف است گزارش عملكرد اجراي اين ماده را به تفكيك كد تعرفه‌ هاي جدول پيوست‌‌، هر سه ماه يك بار به هيأت وزيران، شورا و وزارت صنعت، معدن و تجارت ارسال نمايد. ماده4ـ معاونت علمي، فناوري و اقتصاد دانش ‌بنيان رييس جمهور موظف است گزارش نحوه هزينه كرد منابع حاصل موضوع اين دستورالعمل جهت اجراي قانون را هر شش ماه يكبار به هيأت وزيران ارائه كند. ـ معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون هماهنگي و برنامه‌ريزي امور حقوقي دستگاه ‌هاي اجرايـي رياست جمهوري (حوزه معاونت حقوقـي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 104928/52093 – 1402/6/14 اعلام كرده است: "1 ـ موضوع وضع و دريافت عوارض براي صادرات مواد اوليه فرآوري نشده پيش‌تر در بند «د» ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1384 و ماده 104 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 نيز مقرر شده بوده و در نهايت ماده 37 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1394 به عنوان حكم دائمي در اين خصوص تصويب شد. سياست عدم وجود محدوديت مطلق براي صادرات مواد خام و نيمه خام در سال‌هاي بعد از تصويب قانون ياد شده، تغيير چشم ‌گيري داشته است. به نحوي كه در بند (ص) تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 كل كشور، ضمن وضع عوارض و ماليات بر درآمد حاصل از صادرات مواد خام و نيمه خام، تعيين موارد و مصاديق مشمول ماليات و عوارض صادراتي و تعيين فهرست را بر عهده هيأت وزيران قرار داده است. بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه 1402 نيز ضمن تأكيد بر اجراي تصويب‌ نامه هيأت وزيران راجع به بند «ص» تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مقرر نمود: «به منظور اجراي قانون جهش توليد دانش بنيان مصوب 1401/2/11 و توسعه زنجيره ارزش توليد و عبور از خام فروشي، صادرات كليه مواد و محصولات معدني، صنايع معدني فلزي و غير فلزي، محصولات نفتي، گازي و پتروشيمي مندرج در فهرست تصويب‌ نامه هيأت وزيران راجع به بند «ص» تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 كل كشور منطبق بر قانون جهش توليد دانش بنيان در تمام نقاط كشور مشمول ماليات بر درآمد شده و از ابتداي سال 1402، نيم درصد به مأخذ ارزش صادراتي اين كالاها به عنوان عوارض صادراتي افزوده خواهد شد. ميزان قطعي اين عوارض در دستورالعملي كه توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همكاري وزارت نفت و معاونت علمي، فناوري و اقتصاد دانش بنيان رياست جمهوري ظرف دو ماه پس از لازم ‌الاجرا شدن اين قانون تهيه مي‌ شود و به تصويب هيأت وزيران مي‌ رسد، تعيين خواهد شد.» لذا آخرين اراده مقنن در خصوص صادرات كليه مواد و محصولات معدني، صنايع معدني فلزي و غير فلزي، محصولات نفتي، گازي و پتروشيمي خام و نيمه خام، وضع عوارض و ماليات بر آن‌ها و تعيين ميزان قطعي توسط دولت است. 2ـ شاكي ادعا دارد كه بر اساس بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه، هيأت وزيران حداكثر به ميزان نيم درصد از مأخذ ارزش صادراتي كالاي ذكر شده را مي ‌تواند به عنوان عوارض تعيين نمايد و بيش از آن خارج از صلاحيت و مغاير حكمت مقنن است. در اين خصوص بايد توجه داشت كه فراز نخست بند «ز» علاوه بر بيان اين مطلب كه نيم درصد به ميزان عوارض صادراتي افزوده مي‌شود، مقرر مي‌دارد كه ميزان قطعي عوارض در هر صورت در دستورالعمل اجرايي مصوب هيأت وزيران تعيين مي‌ شود. لذا اگر كلام شاكي درست باشد، اين حكم از قانون بودجه لغو و بيهوده خواهد شد. 3ـ همچنين در اين صورت، استناد به فراز دوم بند «ز» كه به موجب آن مقرر شده است، «... براي شركت‌هاي توليدي مشمول عوارض موضوع اين بند، در صورت سرمايه گذاري در فعاليت ‌هاي تحقيق و توسعه، تا سقف ميزان عوارض صادراتي كليه مواد و محصولات خام و نيمه خام موضوع اين بند، اعتبار مالياتي لحاظ شده...» هم بلاوجه است؛ زيرا اعتبار مالياتي قلمداد نمودن مبلغ سرمايه گذاري شركت توليدي مشمول عوارض، حداكثر تا سقف نيم درصد تجويز شده است و نيم درصد در اين فراز، سقف ميزان عوارض موضوع فراز نخست اين بند نيست؛ بلكه بيشينه ميزان تعيين اعتبار مالياتي است كه مي‌توان براي يك شركت در زمان اعمال اين بند در نظر گرفت. ليكن شاكي با تفسير نادرست از عبارت «تا سقف ميزان عوارض صادراتي معادل نيم درصد» ادعا دارد كه مراد از افزايش به ميزان نيم درصد در فراز نخست بند «ز»، تعيين سقف براي بيشينه ميزان عوارض معادل نيم درصد از مأخذ صادرات است. 4 ـ استناد به سابقه نظارت بر تصويب قانون از سوي مجمع تشخيص مصلحت نظام و شوراي نگهبان در شرح دادخواست، زماني مي‌ تواند به عنوان دليلي بر اثبات ادعاي شاكي مورد استناد قرار گيرد كه در متن نهايي ابلاغ شده قانون بودجه، قرائني وجود داشته باشد. متن اوليه مصوب مجلس به اين قرار بوده است: «... حداقل نيم درصد از ارزش صادراتي اين كالاها به عنوان عوارض صادراتي اخذ خواهد شد. ... ميزان قطعي اين عوارض به تصويب هيأت وزيران مي ‌رسد.» با ايراد ابهام به عبارت «حداقل»، عبارت زير جايگزين شده است: «نيم درصد به مأخذ ارزش صادراتي اين كالاها به عنوان عوارض صادراتي افزوده خواهد شد. ... ميزان قطعي اين عوارض ... به تصويب هيأت وزيران مي ‌رسد.» به خوبي مشاهده مي ‌شود كه تنها تفاوت اين دو بند، حداقل يا ميزان افزايش است كه با توجه به تكيه مجلس بر قسمت «تعيين ميزان قطعي عوارض توسط هيأت وزيران» و تأمين هدف آن كه همان تصويب ميزان عوارض به تشخيص نهايي هيأت وزيران بوده است، خللي به آن وارد نشده است. آنچه در متن مصوب به عنوان قانون مشاهده مي‌شود عيناً حكمي است كه در متن ابتدايي مصوب مجلس هم وجود داشته است و مرتفع نمودن ايرادات مطروحه در اصل حكم (تصويب ميزان قطعي عوارض توسط هيأت وزيران و به تشخيص آن) تغييري به وجود نياورده است. بنابراين فارغ از ايراد شوراي نگهبان، از آنجايي كه تعيين تكليف درصد نهايي با هيأت وزيران بوده و اين مرجع نيز بر اساس تشريفات مقرر در بند ياد شده، جدول موضوع شكايت را به تصويب رسانده است، ايرادي از اين جهت بر آن وارد نيست. 5 ـ استناد شاكي به قوانين مختلف از جمله ماده (37) قانون رفع موانع توليد رقابت ‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور، ماده 45 قانون اجراي سياست‌ هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، ماده 23 قانون احكام دائمي توسعه كشور در نفي وضع عوارض بر صادرات مواد خام و نيمه خام، فارغ از خروج موضوعي برخي از آن‌ها، در مواجهه با صراحت حكم مقرر در قوانين بودجه 1401 و 1402 داير بر «وضع عوارض صادراتي براي كاهش صادرات مواد خام به خارج از كشور» و «صلاحيت انحصاري هيأت وزيران» براي اين مهم قابليت استناد ندارند. به عبارت ديگر، نگاه به قيود مندرج در موارد ذكر شده از حيث وضع عوارض بر صادرات، با هدف از وضع مقررات مندرج در قانون بودجه 1402 مغايرت كامل دارد و فارغ از آنكه آيا واقعا در عمل آنچه كه شاكي ادعا دارد روي داده باشد يا خير، قابل ترتيب اثر دادن نيست. 6 ـ ادعاي شاكي در خصوص اينكه عوارض تعيين شده سبب كاهش صادرات شده و اين امر اسباب كاهش اشتغال در داخل را فراهم آورده است، نمي ‌تواند توجيه ‌كننده غيرقانوني بودن دستورالعمل مورد شكايت و در عين حال جهتي براي ابطال آن باشد. هيأت وزيران مكلف بوده است براي عبور از خام فروشي و تكميل زنجيره ارزش، عوارض صادراتي براي مواد خام و نيمه خام وضع نمايد. پر واضح است كه عبور از خام فروشي اسباب تعطيلي كسب و كارهايي را به همراه دارد كه از طريق صادرات مواد خام و نيمه خام منتفع بودند. لذا آنچه كه شاكي به آن اعتراض دارد، نه مصوبه هيأت وزيران بلكه حكم مقرر در قانون بودجه است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/8/30 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس بند (ز) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 كل كشور مقرر شده است كه: «به منظور اجراي قانون جهش توليد دانش بنيان مصوب 1401/2/11 و توسعه زنجيره ارزش توليد و عبور از خام فروشي، صادرات كلّيه مواد و محصولات معدني، صنايع معدني فلزي و غيرفلزي، محصولات نفتي، گازي و پتروشيمي مندرج در فهرست تصويب‌ نامه هيأت وزيران راجع به بند (ص) تبصره (6) قانون بودجه سال 1401 كل كشور منطبق بر قانون جهش توليد دانش بنيان در تمام نقاط كشور مشمول ماليات بر درآمد شده و از ابتداي سال 1402، نيم درصد به مأخذ ارزش صادراتي اين كالاها به عنوان عوارض صادراتي افزوده خواهد شد. ميزان قطعي اين عوارض در دستورالعملي كه توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همكاري وزارت نفت و معاونت علمي، فناوري و اقتصاد دانش بنيان رياست جمهوري ظرف دو ماه پس از لازم ‌الاجرا شدن اين قانون تهيه مي‌ شود و به تصويب هيأت وزيران مي‌ رسد، تعيين خواهد شد...» نظر به اينكه برمبناي بند قانوني مذكور اختيار تعيين ميزان قطعي عوارض موضوع بند فوق به هيأت وزيران واگذار شده و هيأت وزيران نيز منطبق با قانون در مقرره مورد شكايت به تعيين عوارض ياد شده اقدام كرده است، لذا تصويب ‌نامـه شماره 68762/ت 61386 هـ مورخ 1402/4/21 هيأت وزيران با عنوان دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور خارج از حدود اختيار و خلاف قانون نيست و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري