رأي شماره 1068288 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال قسمتي از بند 23 از مصوبه شماره 28/98/3980مورخ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان

شماره0105515 - 1402/5/14 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390001068288 مورخ 1402/4/27 با موضوع: «قسمتي از بند 23 از مصوبه شماره 28/98/3980 مورخ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان تحت عنوان بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/4/27 شماره دادنامه: 140231390001068288 شماره پرونده: 0105515 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان علي ناظريان جزي و عليرضا طغياني خوراسگاني طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اصفهان موضوع شكايت و خواسته: ابطال قسمتي از بند 23 از مصوبه شماره 28/98/3980 ـ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان تحت عنوان بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده گردش كار: شاكيان به موجب دادخواستي واحد ابطال قسمتي از بند 23 از مصوبه شماره 28/98/3980 ـ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان تحت عنوان بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده اند كه: "به استحضار مي رساند به منظور جلوگيري از تضييع حقوق اشخاص و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري، ابطال قسمتي از بند 23 مصوبه شماره 28/98/3980 ـ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان، تحت عنوان بهاي خدمات تشكيل پرونده به ميزان 500/000 ريال براي ثبت درخواست كه به لحاظ مغايرت با مواد قانوني ذيل خارج از حدود اختيارات قانوني طرف شكايت مي باشد را از تاريخ تصويب درخواست مي نماييم. گرچه اخذ بهاي خدمات بازديد مصوب در قسمتي ديگر از مصوبه مورد شكايت بعد از تشكيل پرونده قانوني است ليكن نظر به اينكه تشكيل پرونده به منظور ثبت درخواست بازديد از وظايف شهرداري بوده و در واقع همان سابقه دار كردن اراضي و املاك است و عوارض و بهاي خدمات بايد مستدل و مستند به قانون وضع و اخذ شود و بر اساس ماده 2 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب سال 1347، در شهر تهران از تاريخ اول فروردين ماه 1348 و در ساير شهرها از تاريخي كه وزارت كشور تعيين و اعلام كند، بر كليه اراضي و ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانوني شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ 1% بهاي آنها كه طبق مقررات اين قانون تعيين خواهد شد برقرار مي شود. شهرداري ها مكلفند بر اساس مقررات اين قانون عوارض مذكور را وصول كرده و منحصراً به مصرف نوسازي و عمران شهري برسانند، مصرف وجوه حاصل از اجراي اين قانون در غير موارد مصرح در اين قانون در حكم تصرف غير قانوني در اموال دولت خواهد بود و طبق تبصره 1 ماده مذكور «ترتيب مميزي و تشخيص و طرز وصول عوارض مذكور و ترتيب تعيين نسبتي از قيمت ملك كه در هر شهر با توجه به مقتضيات و شرايط خاص اقتصادي مأخذ دريافت عوارض قرار مي گيرد، به موجب آيين نامه اي كه از طرف وزارت كشور تنظيم و به تصويب هيأت وزيران مي رسد، تعيين و اجرا خواهد شد.» بنا به مراتب فوق تهيه يا تشكيل پرونده جهت املاك و اراضي واقع در محدوده شهر از وظايف شهرداري بوده و اخذ عوارض يا بهاي خدمات براي صرف تشكيل پرونده و يا به عبارتي سابقه دار كردن املاك و اراضي با توجه به ماده 2 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب سال 1347 و تبصره 1 ماده 2 قانون مذكور وجاهت قانوني ندارد و اين موضوع در دادنامه هاي شماره 149 ـ 1400/1/21 و شماره 1146 ـ 1400/4/5 و شماره 3250 ـ 1400/12/14 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد تأكيد ديوان عدالت اداري قرار گرفته است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: مصوبه شماره 28/98/3980 ـ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان: "فهرست جمع بندي پيشنهادات شهردار اصفهان تحت لايحه شماره 98/6893/س ـ 1398/9/11 و مصوبه شوراي اسلامي شهر اصفهان در جلسه علني مورخ 1398/10/29 بند لايحه ـ موضوع پيشنهاد ـ مصوبه جلسه مورخ 1398/10/29 در خصوص عوارضات پيشنهاد شده جهت اجرا از ابتداي سال 1399: 23ـ بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده بهاي خدمات كارشناس فني و مهندسي شهرداري براي درخواست انواع مجوزها و گواهي ها به شرح جدول ضميمه لايحه ـ بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده به ميزان 500/000 ريال براي ثبت درخواست و 500/000 ريال جهت بازديد با تأكيد بر اينكه مبالغ دريافتي شهرداري جزء آورده مالك در محاسبات پروانه ساختماني منظور شود مصوب شد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اصفهان به موجب لايحه شماره 28/1/3700 ـ 1401/9/26 توضيح داده است كه: "1ـ شكات حسب دادخواست تقديمي ضمن اقرار بر صحيح بودن قسمت اول مصوبه در خصوص اخذ بهاي بازديد كارشناس فني و شهرسازي شهرداري متقاضي ابطال اخذ بهاي خدمات ارائه شده در زمان تشكيل پرونده مي باشند. 2ـ برابر اختيارات حاصله از بند 26 ماده 80 اصلاحي قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، شوراي شهر مجاز به تصويب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداري و سازمان هاي وابسته به آن است. مضافاً قانونگذار در بندهاي (ب) و (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي نيز شوراي اسلامي شهر و شهرداري را به تعيين هزينه بهاي خدمات عمومي و شهري، نگهداري و عمران شهري و تأمين آن از سوي استفاده كنندگان از خدمات شهري در راستاي تأمين درآمد پايدار شهرداري مكلف نموده است. لذا تعيين كارمزد (بهاي خدمات) به ازاي خدماتي كه ارائه مي شود كاملاً مطابق تكليف قانوني شهرداري بوده و ايرادي بدان وارد نيست. 3ـ موضوع مصوبه مورد شكايت اخذ بهاي خدمات و تشكيل پرونده مي باشد، حال آن كه: اولاً: حسب تعريف موضوع بند (ب) ماده 2 قانون درآمدهاي پايدار، بهاي خدمات (كارمزدي تعريف شده كه شهرداري، سازمان ها، مؤسسات و شركت هاي وابسته به شهرداري ها، دهياري ها در چهارچوب قوانين و مقررات در ازاي ارائه خدمات مستقيم وصول مي كنند.) لذا بهاي خدمات، حسب قانون كارمزد محسوب گرديده و در واقع اقداماتي است كه در جريان و فرآيند صدور پروانه ساختماني انجام و به متقاضي صدور پروانه ساختماني ارائه مي شود. ثانياً: حسب قسمت اخير مصوبه مورد بحث مشخص شده متقاضيان صدور پروانه مكلف به پرداخت بهاي خدمات مي شوند و در صورتي كه تقاضاي مالكين به صدور پروانه ساختماني منتهي گردد، اين هزينه از آورده مالك وجزء هزينه هاي صدور پروانه محسوب مي گردد و بدين ترتيب هيچ گونه هزينه اي مازاد بر هزينه هاي مربوط به صدور مجوز ساختماني از متقاضي، اخذ نشده و همگي در هزينه هاي مزبور لحاظ مي شود كه اين نكته خود حائز اهميت مي باشد و بنابراين مصوبه را با مصوباتي كه طي آراء هيأت عمومي نقض شده اند به اشتباه مورد قياس قرار داده اند. ثالثاً: با توجه به ماده 6 قانون درآمدهاي پايدار شهرداري ها وماده 29 آيين نامه مالي شهرداري ها داير بر خودگردان شدن و استقلال شهرداري ها، شهرداري كارمزد خدمتي را اخذ مي كند كه ساير ارگان ها از جمله دادگستري و يا دفاتر خدمات قضايي جهت تشكيل پرونده از كليه متقاضيان در قالب هزينه دادرسي و هزينه خدمات و اوراق اخذ مي نمايد. رابعاً: در راستاي مقررات مقرر در آيين نامه فوق الذكر مبني بر خودگردان شدن شهرداري ها و با عنايت به اينكه اين نهاد مانند ساير ارگان ها سهمي از بودجه عمومي كشور ندارد، بايستي به عرض برساند بهره مندي از برخي خدمات خاص از سوي شهرداري مشمول كارمزد مي شود و متقاضيان مي بايست بهاي آن را بپردازند. 4ـ شكات با استناد بلاوجه به ماده 2 قانون نوسازي مدعي آن هستند كه مصوبه مورد اعتراض مي بايست ابطال گردد، اين در حالي است كه موضوع مصوبه مورد نظر اساساً عام نبوده و جنبه عمومي ندارد بلكه ناظر به درخواست معدود مالكين مي باشد كه جهت استفاده از خدمات مشخص و خاص و خارج از موضوع ماده 2 قانون نوسازي صورت گرفته است. اين در حالي است كه خدمات موضوع قانون مزبور عام بوده و مشمول كليه مالكين املاك و اراضي واقع در محدوده شهرها مي شود و قياس صورت گرفته قياس مع الفارق مي باشد. لذا استناد شكات به ماده 2 قانون مزبور به نوعي تلاش از عدم ارائه دليل متقن جهت ابطال مصوبه مورد نظر محسوب مي شود. 5 ـ همان گونه كه مستحضرند عوارض و بهاي خدمات شهرداري كه توسط شهرداري يا سازمان هاي تابعه آن اخذ مي گردد درآمدهاي شهرداري ها محسوب مي شود. توضيح آن كه با توجه به خودگردان شدن شهرداري ها مقوله مجوز تصويب بهاي خدمات شهري توسط شوراي اسلامي شهر، مستفاد از مواد 29 و 30 آيين نامه مالي شهرداري كاملاً مجاز و وفق موازين قانوني بوده وموضوع وجاهت قانوني مصوبات مورد نظر نيز از موضوع عدم اعتراض فرمانداري نسبت به مصوبات اشعاري، احراز و اثبات مي گردد. 6 ـ حسب ماده 2 قانون درآمد پايدار شهرداري ها بدين شرح مشخص شده: كليه اشخاص حقوقي و حقيقي كه در محدوده و حريم شهر و محدوده روستا ساكن هستند و يا به نوعي از خدمات شهري و روستايي بهره مي برند، مكلف اند عوارض و بهاي خدمات شهرداري و دهياري را پرداخت نمايند و اين موضوع حسب بند 4 ذيل تبصره 1 ماده مزبور نيز مقرر گرديده و از مفهوم مخالف آن اين گونه بر مي آيد: در جايي كه به سبب بهاي آن خدمات عوارض وضع نشده باشد يا با مانع قانوني مواجه نباشد، دريافت كارمزد بابت خدماتي كه ارائه مي شود بلا اشكال است و ممنوعيتي ندارد و شهرداري مي تواند كارمزد را اخذ نمايد به بيان بهتر هر خدمتي در شهرداري ارائه مي شود بهايش پرداخت مي گردد مگر اينكه جايگزين آن به صورت وضع عوارض است. در مانحن فيه با توجه به اينكه عوارضي در خصوص ارائه خدمات مربوطه وضع نشده است، شهرداري مي تواند كارمزد مابه ازاي خدماتي را كه ارائه مي دهد اخذ نمايد. 7 ـ شكات با استناد بلاوجه و بي ارتباط با آراء صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و ضميمه كردن آنها به دادخواست تقديمي متقاضي ابطال مصوبه قانوني شوراي اسلامي شهر اصفهان مي باشند. اين در حالي است كه: اولاً: موضوع مصوبه مورد شكايت اخذ بهاي خدمات است و موضوع آراء مورد استناد اخذ عوارض است، حال آن كه بهاي خدمات در قبال دريافت خدمت توسط شهرداري از سوي شهروندان دريافت مي شود، به عبارتي متقاضيان در قبال خدمتي كه مطالبه مي كنند هزينه اي پرداخت مي نمايند ولي در خصوص عوارض اين موضوع نمي تواند ثابت باشد، عوارض به طور حتم در برابر خدمات خاص و مشخص دريافت نمي شود و متناظر و متناسب با يك خدمت خاص نيست، ليكن بهاي خدمات برخلاف عوارض، در برابر و متناظر با خدمت خاص و مشخص است. لذا تعميم اين دو موضوع به يكديگر و اخذ نتيجه واهي و بي ارتباط به زعم شكات، نمي تواند خدشه اي به مصوبه قانوني شوراي اسلامي شهر اصفهان وارد آورد. ثانياً: موضوعات مطروحه در آراء مورد استناد شكات از جمله اخذ عوارض مضاعف و تفكيك بوده و به هيچ وجه با موضوع پرونده حاضر كه اخذ بهاي خدمات و كارمزد مي باشد ارتباطي نداشته و قابليت استناد ندارد و قياس اين دو موضوع برخلاف تصور شكات منتهي به نتيجه دلخواه ايشان نمي باشد. با توجه به مراتب فوق و نظر به اينكه مصوبه مورد نظر حسب قانون تصويب شده و شكات نيز دليلي بر غيرقانوني بودن ارائه ننموده اند، رد شكايت مطروحه مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/4/27 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي با توجه به اينكه براساس آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي شماره 1267 مورخ 1401/7/12 اين هيأت تعيين عوارض و بهاي خدمات براي مواردي از قبيل پاسخگويي به استعلامات و تشكيل پرونده توسط شوراهاي اسلامي شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است، بنابراين قسمتي از بند 23 از مصوبه شماره 28/98/3980 مورخ 1398/10/29 شوراي اسلامي شهر اصفهان تحت عنوان بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشكيل پرونده نيز به دلايل مندرج در آراي مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين