رأي شماره 902533 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال رديف (1ـ 15) از بند 15 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال هاي 1400 و1401 شهرداري يزد و تبصره هاي ذيل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم)

شماره 0200567 - 1403/4/31 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000902533 مورخ 1403/4/19 با موضوع: «رديف (1ـ 15) از بند 15 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال هاي 1400 و 1401 مصوب شوراي اسلامي شهر يزد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/4/19 - شماره دادنامه: 140331390000902533 شماره پرونده ها: 0200567 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: بانك سپه طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر يزد موضوع شكايت و خواسته : ابطال رديف (1ـ 15) از بند 15 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال هاي 1400 و1401 شهرداري يزد و تبصره هاي ذيل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم) گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال رديف (1ـ 15) از بند 15 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال هاي 1400 و1401 شهرداري يزد و تبصره هاي ذيل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "نظر به ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي 1388/1/23، بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن ها در هر استان به وسيله كميسيوني با حضور مسئولين مندرج در آن ماده صورت مي گيرد. همچنين نظر به ماده 7 از قانون مارالذكر شهرداري ها مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشند. مطابق ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اين امر (تغيير طرح تفصيلي) صرفاً در صلاحيت كميسيون مقرر در همان ماده است و شهرداري نيز موظف به رعايت و اجراي دقيق طرح تفصيلي بوده و حق تغيير خودسرانه كاربري املاك را ندارد، بدين وسيله تعيين عوارض ارزش افزوده براي املاك يا اراضي قبل از طرح در كميسيون ماده 5 يا بدون اخذ مجوز از مراجع ذي ربط قانوني مغاير با قانون است. لذا با توجه به اين كه شوراي شهر حقي در تغيير طرح تفصيلي از جمله كاربري املاك ندارد علي القاعده نسبت به آن نيز نمي تواند وضع قاعده نمايد و ماده 15 (بند1ـ 15) دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1400 و 1401 شهرداري يزد مصوب شوراي اسلامي شهر يزد و تبصره هاي ذيل آن بر خلاف مواد 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در بررسي مصوبات شوراي اسلامي ساير شهرها در باب عوارض معترض عنه (عوارض تغيير كاربري املاك) به كرات نسبت به صدور رأي مبني بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده لذا به عنوان مثال مي توان به آراي شماره 561 ـ 1384/10/11، 1357 ـ 1386/11/16، 563ـ 1390/12/8 اشاره نمود. لذا با توجه به آراي ياد شده و مغايرت آشكار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعي و همچنين ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و مواد 1، 2، 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و همچنين با توجه به سابقه ابطال چنين مصوباتي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال ماده 15 (بند 1ـ 15) دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1400 و 1401 شهرداري يزد و تبصره هاي ذيل آن از آن قضات مورد استدعاست." متن تعرفه هاي مورد شكايت به شرح زير است: الف ـ رديف 1ـ 15 بند 15 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شهرداري يزد "15) عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم 1ـ 15) عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري الف ـ تغيير كاربري از هر نوع كاربري به كاربري تجاري به ازاي هر مترمربع 180 p ب ـ تغيير كاربري از صنعتي و اداري دولتي به كاربري مسكوني و تعيين كاربري حريم به ازاي هر مترمربع 40 p پ ـ تغيير كاربري از طرح تفصيلي و فاقد كاربري به انباري و اداري و صنعتي و تأسيسات شهري به ازاي هر مترمربع 30 p ت ـ تغيير كاربري از فاقد كاربري و ساير كاربري ها (به جز موارد بند ب) به كاربري مسكوني به ازاي هر مترمربع 10 p ث ـ تغيير كاربري از هرنوع كاربري به آموزش، بهداشتي، درماني خيرساز و عام المنفعه، فرهنگي مذهبي، ورزشي، كودكستان و صنايع دستي سنتي، پاركينگ فضاي سبز و باغ، تفريحي و گردشگري: معاف ج ـ تغييركاربري از كاربري تجاري به كاربري مسكوني و فاقد كاربري به مزروعي و باغ از پرداخت عوارض معاف مي باشد. تبصره 1: درخصوص درخواست هاي تغيير كاربري، تراكم و ..... كه به كميسيون تعديل منطقه ارجاع مي گردد. قبل از طرح در كميسيون و با تشخيص مدير منطقه حداقل 5% تا 10% از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدي پرداخت و در صورت عدم پذيرش به مؤدي استرداد گردد و در صورت پذيرش نيز جزء علي الحساب مبلغ پرداختي عوارض منظور مي گردد. تبصره 2: در جهت اجراي بافت قديم (محدوده ثبت ملي)، تبديل و تغييركاربري واحدهاي مسكوني موجود قديمي پذيرفته شده توسط شهرداري در بافت قديم با رعايت ضوابط مربوط به هتل هاي اقامتي از 100% پرداخت و رستوران هاي سنتي از پرداخت 50% ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري معاف مي باشد. تبصره 3: كارگاه هايي كه داراي مجوز توليدي نمي باشند مشمول ضوابط تجاري مي شوند . تبصره 4: در صورتي كه مالكيت اراضي داراي كاربري غير مسكوني از سال 1365 (تصويب طرح تفصيلي) تاكنون تغيير نكرده باشد (ملاك سند مالكيت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسكوني معاف مي باشند. تبصره 5: كليه پلاك هايي كه در طرح تفصيلي جديد نسبت به طرح تفصيلي قديم به كاربري با ارزش افزوده بالاتر تغيير كاربري يافته مشمول ضوابط فوق مي باشد. تبصره 6: حداقل قيمت منطقه بندي جهت تغيير كاربري به تجاري 20.000 ريال مي باشد. تبصره 7: تغييركاربري به درمانگاه و كلينيك درماني خصوصي معادل تجاري محاسبه مي گردد. تبصره 8: ساختمان هاي بدون پروانه در صورت پذيرش ابقاي بنا توسط كميسيون ماده صد نيز مشمول پرداخت حقوقات اين رديف مي گردد. تبصره 9: ساختمان هايي كه داراي قدمت قبل از سال 1365 بوده و تغييري در نوع ساختمان و استفاده از آن ايجاد نگرديده با كاربري قبلي از پرداخت عوارض اين رديف معاف مي باشد. تبصره 10: در صورت عدم پذيرش تغييركاربري توسط كميسيون ماده 5 اداره راه و شهرسازي ارزش افزوده ناشي از تغييركاربري مسترد مي گردد. ب ـ رديف 1ـ 15 بند 15 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري يزد 15) عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم 1ـ 15) عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري الف ـ تغيير كاربري از هر نوع كاربري به كاربري تجاري به ازاي هر مترمربع 180 p ب ـ تغيير كاربري از صنعتي و اداري دولتي به كاربري مسكوني و تعيين كاربري حريم به ازاي هر مترمربع 40 p پ ـ تغيير كاربري طرح تفصيلي و فاقد كاربري به انباري و اداري و صنعتي و تأسيسات شهري به ازاي هر مترمربع 30 p ت ـ تغيير كاربري از فاقد كاربري و ساير كاربري ها (به جز موارد بند ب) به كاربري مسكوني به ازاي هر مترمربع 10 p ث ـ تغيير كاربري از هرنوع كاربري به آموزشي، بهداشتي، درماني خيرساز و عام المنفعه، فرهنگي، مذهبي، ورزشي، كودكستان و صنايع دستي سنتي، پاركينگ، فضاي سبز و باغ، تفريحي و گردشگري: معاف ج ـ تغييركاربري از كاربري تجاري به كاربري مسكوني و فاقد كاربري به مزروعي و باغ از پرداخت عوارض معاف مي باشد. تبصره 1: درخصوص درخواست هاي تغيير كاربري، تراكم و ..... كه به شهرداري منطقه ارجاع مي گردد، قبل از طرح در شهرداري و با تشخيص مدير منطقه حداقل 5% تا 10% از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدي پرداخت و در صورت عدم پذيرش به مؤدي استرداد گردد و در صورت پذيرش جزء علي الحساب مبلغ پرداختي عوارض منظور مي گردد. تبصره 2: در جهت احياي بافت قديم (محدوده ثبت ملي)، تبديل و تغييركاربري واحدهاي مسكوني موجود قديمي پذيرفته شده توسط شهرداري در بافت قديم با رعايت ضوابط به هتل ها و محل هاي اقامتي از 100% پرداخت و رستوران هاي سنتي از پرداخت 50% ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري معاف مي باشد. تبصره 3: كارگاه هايي كه داراي مجوز توليدي نمي باشند مشمول ضوابط تجاري مي شوند. تبصره 4: در صورتي كه مالكيت اراضي داراي كاربري غيرمسكوني از سال 1365 (تصويب طرح تفصيلي) تاكنون تغيير نكرده باشد (ملاك سند مالكيت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسكوني معاف مي باشند. تبصره 5: كليه پلاك هايي كه در طرح تفصيلي جديد نسبت به طرح تفصيلي قديم به كاربري با ارزش افزوده بالاتر تغيير كاربري يافته مشمول ضوابط فوق مي باشد. تبصره 6: حداقل قيمت منطقه بندي جهت تغيير كاربري به تجاري 20.000 ريال مي باشد. تبصره 7: تغييركاربري به درماني خصوصي معادل تجاري محاسبه مي گردد. تبصره 8: ساختمان هاي بدون پروانه در صورت پذيرش ابقاي بنا توسط كميسيون ماده صد نيز مشمول پرداخت حقوقات اين رديف مي گردد. تبصره 9: ساختمان هايي كه داراي قدمت قبل از سال 1365 بوده و تغييري در نوع ساختمان و استفاده از آن ايجاد نگرديده با كاربري قبلي از پرداخت عوارض اين رديف معاف مي باشد. تبصره 10: در صورت عدم پذيرش تغييركاربري توسط كميسيون ماده 5 اداره راه و شهرسازي ارزش افزوده ناشي از تغييركاربري مسترد مي گردد. تبصره 11: كليه تغيير و تعيين كاربري كه در محدوده شهر انجام شده و يا مي شود بلااستثناء مشمول اين رديف مي گردد. تغييرات پيشنهادي تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري يزد تبصره 12: ضمن تأكيد بر محافظت از حريم براي توسعه آينده شهر و توصيه به دستگاه هاي ذي ربط مبني بر هماهنگي با شهرداري در كليه موارد تغيير و تعيين كاربري در محدوده حريم شهر در خصوص مواردي كه تاكنون تعيين و يا ثبت كاربري صورت پذيرفته برابر اين رديف انجام گردد." در پاسخ به شكايت مذكور، رييس شوراي اسلامي شهر يزد به موجب لايحه شماره 421000592 مورخ 1402/3/27 توضيح داده است كه: "با عنايت به بند 26 ماده 55 قانون شهرداري ها يكي از وظايف شهرداري ها پيشنهاد برقراري يا الغا عوارض شهر يا تغيير نوع آن است كه در اجراي اين بند، شهرداري مي بايست تعرفه عوارض پيشنهادي خود را براي اجرا در سال بعد به شوراي اسلامي شهر ارائه و شورا نيز در اجراي بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي تعرفه پيشنهادي شهرداري را بررسي و تصويب كند در مانحن فيه مقررات مزبور دقيقاً رعايت شده است و با التفات به تبصره يك ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17، به شوراهاي اسلامي شهر اجازه وضع عوارض محلي داده شده است و تا زماني كه اين عوارض از طرف فرمانداري مورد اعتراض واقع نشده و هيأت حل اختلاف استان آن را تغيير نداده يا حسب ماده 89 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراها به وسيله وزير كشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقي است مع ذلك در خصوص اظهارات شاكي فوق الذكر در دادخواست تقديمي به آن مرجع معروض مي دارد: 1ـ ماده 15 تعرفه عوارض سال هاي 1400 و 1401 شهرداري يزد داراي 6 بند و 10 تبصره مي باشد كه ملاك عمل محاسبه حقوقات كاربري هاي مصوب در كميسيون ماده 5 قرار مي گيرد و درخواست ابطال كل اين ماده با شرح توضيح داده شده در دادخواست صحيح نمي باشد و موضوع شكايت به نحو كلي بيان گرديده و شاكي مي بايست مراتب اعتراض خود را نسبت به بند و يا تبصره اي از ماده 15 اعلام مي نمود . در تبصره 10 بند 1ـ 15 ماده 15 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري يزد صراحتاً قيد گرديده است كه در صورت عدم پذيرش تغيير كاربري توسط كميسيون ماده 5 اداره راه و شهرسازي، ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري مسترد مي گردد ملاحظه مي فرمائيد صلاحيت كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري در خصوص بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن ها در هر استان به قوت خود مي باشد لكن درخواست تغيير كاربري ملك ابتدا «به مناطق شهرداري ارائه و با تشخيص مدير منطقه حداقل 5 درصد تا 10 درصد از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدي پرداخت و در صورت پذيرش جزء مبلغ پرداختي عوارض منظور مي گردد و در صورت عدم پذيرش تغيير كاربري، به مؤدي استرداد مي گردد. 2ـ مطابق بند يك ماده 35 قانون تشكيلات شوراي اسلامي مصوب 1362 عوارض محلي از جمله عوارض تغيير كاربري با پيشنهاد وزير كشور تصويب و با توجه به بخشنامه شماره 341/23137 ـ 1366/2/5 پس از تأييد نماينده ولي فقيه از مشمولين اخذ شده است و به موجب دادنامه شماره 587 ـ 1383/11/25 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تجويز اخذ عوارض ديواني از جمله تغيير كاربري بعد از ابقاء مستحدثات در كميسيون ماده 100 به شرح مقرر در بخشنامه هاي 24150/3 ـ 1369/11/30 و 10740/1/34 ـ 4 /1371/6 وزارت كشور مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص نشده است و تا زماني كه آرا كميسيون ماده صد به قوت خود باقي است براي شهرداري لازم الاجرا مي باشد. 3ـ با عنايت به بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست هاي عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود از جمله وظايف و مسئوليت هاي شوراي اسلامي شهرها است. 4ـ در بند 24 ماده 22 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدي مقرر گرديده است: عوارض ناشي از تغيير كاربري و فروش تراكم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداري توسط سرمايه گذاران به شهرداري مربوطه پرداخت خواهد شد. 5 ـ در جدول يك در ضوابط اجراي درآمدهاي پايدار به شماره 203726 مورخ 1401/9/30 وزارت كشور عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي عمراني لحاظ گرديده و قانوني است. 6 ـ براساس آرا متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ازجمله آرا شماره 1308 ـ 1397/5/9 و 367 الي 381ـ 1397/2/8 مصوبات شوراهاي اسلامي شهرها در وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از طرح هاي توسعه شهري و تغيير كاربري مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده نشده است. 7ـ با عنايت به دادنامه شماره 9809970906011003 مورخ 1398/11/26 هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري، حكم به رد شكايت به خواسته ابطال بند 24 فصل سوم تعرفه عوارض و بهاي سال 1397 شهرداري يزد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا يا تغيير طرح هاي مصوب شهري و افزايش تراكم، صادر گرديده است ضمناً آرا مورد استناد شاكي در دادخواست تقديمي از مصاديق آرا وحدت رويه نبوده تا در موارد مشابه لازم الاتباع باشد فلذا با عنايت به مراتب فوق در خاتمه از قضات هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه اعلام رأي و نظر ايشان، قاطعيت داشته و ايجاد رويه قضايي مي نمايد استدعاي رسيدگي و صدور حكم بر رد درخواست شاكي را مي نمايد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/4/19 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي هرچند طبق آراء متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري عوارض ارزش افزوده ناشي از طرح هاي توسعه شهري و تغيير كاربري در مصوبات شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص نگرديده است، لكن طبق ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن ها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت مسكن و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي و سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذي ربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي شود و تعيين عوارض ارزش افزوده براي املاك يا اراضي قبل از طرح در كميسيون ماده 5 يا بدون اخذ مجوز از مراجع ذي ربط قانوني مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار است و بر همين اساس، رديف (1ـ 15) از بند 15 تعرفه عوارض محلي سال هاي 1400 و1401 شهرداري يزد كه تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح هاي مصوب شهري به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين