رأي شماره 1857825 هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت ابطال بند اول از مصوبه مورخ 1402/5/23 كارگروه تنظيم بازار مستقر در وزارت صمت

هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني * شماره پرونده: هـ ت / 200490 شماره دادنامه سيلور: 140331390001857825 - تاريخ: 1403/08/05 * شاكي: انجمن صنفي كارفرمايي توليدكنندگان پالايشگاهي فرآوري غلات هاي فروكتوز با وكالت آقايان جواد طهماسبي و احسان بياني * طرف شكايت : وزارت صنعت، معدن و تجارت * موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند اول از مصوبه مورخ 1402/5/23 كارگروه تنظيم بازار مستقر در وزارت صمت ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت صنعت، معدن و تجارت به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: بررسي موضوع تحويل ذرت به كارخانجات فرآوري غلات: درخواست بررسي تحويل ذرت به كارخانجات فرآوري غلات درخواست بررسي تحويل ذرت به كارخانجات فرآوري غلات از طرف معاونت توسعه بازرگاني وزارت جهاد كشاورزي در جلسه مطرح و بر اساس تأكيد معاونت صنايع عمومي وزارت صنعت مبني بر تخصيص فوري ذرت به كارخانجات توليدي و توضيحات ارائه شده از سوي انجمن صنفي كارفرمايي توليدكنندگان پالايشگاهي فرآوري غلات و بر اساس اسناد و مدارك ارائه شده از سوي انجمن مربوطه و همچنين گزارش سازمان حمايت مصرف كنندگان و توليدكنندگان مقرر شد: مابه التفاوت ذرت تحويلي مورد نياز كارخانجات صنعتي به ازاي هر كيلوگرم مبلغ 22100 ريال تعيين شد، لازم به ذكر است با توجه به ارتباط و امكان رقابت محصولات حاصل از ذرت يا محصولات حاصل از گندم و همچنين قيمت شكر، در صورت هرگونه افزايش در قيمت شكر و گندم، رقم مابه التفاوت مذكور بازنگري خواهد شد. تبصره1: اخذ مابه التفاوت تا پايان سال جاري قابل اجرا و پس از آن با تخصيص بودجه 1403 تعيين شود. بديهي است در خصوص تأمين ذرت به صنايع مذكور، اولويت بازار داخلي است. تبصره2: شركت هاي مشمول از طرف وزارت جهاد كشاورزي به سازمان حمايت مصرف كنندگان و توليدكنندگان معرفي مي شوند. بديهي است مابه التفاوت مذكور پس از اعلام رقم اعلامي به شركت ها و حساب خزانه داري كل كشور واريز خواهد شد. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1.بر اساس مصوبه معترض عنه، تخصيص سهميه ذرت مصارف صنايع پالايشگاهي ذرت از طريق بازارگاه كه تنها سازوكار خريد و تهيه ذرت براي مصارف صنعتي است، به اخذ مبلغ 22100 ريال مابه التفاوت به ازاي هر كيلوگرم ذرت علاوه بر نرخ مصوب آن منوط شده است. در صورتي كه براي صنايع رقيب كه ماده اوليه آنها گندم و يا شكر است، در اين مصوبه هيچگونه مابه التفاوتي مقرر نشده است. اين در حالي است كه مرجع تصويب اين مقرره به ضرورت تعادل در بين اين صنايع با در نظر گرفتن مابه التفاوت براي همه آنها يا حذف آن براي همه توجه داشته و مورد قبول مرجع تصويب كننده بوده است. زيرا در متن مصوبه و همچنين در تبصره 6 ذيل مصوبه مذكور به رقابت پذيري اين صنعت و لزوم بازنگري در قيمت شكر، گندم و ساير نهاده هاي رقابت مستقيم با صنعت اشاره شده است. اين امر نيز مورد اتفاق همه فعالان و مسئولان دولتي مرتبط با اين صنعت مي باشد. 2. اما از آن تاريخ، به رغم پيگيري هاي صورت گرفته بازنگري صورت نگرفت و تنها از صنايع ذرت اين مبلغ اخذ مي شود. بر اين اساس، اولاً همانطور كه در تبصره 6 مصوبه مورخ 1402/5/23 نيز تأكيد شده بود، ضرورت تعيين مابه التفاوت قيمت براي دو محصول ديگر، به صورت همزمان با ذرت، اثبات شده است، در صورتي كه به موجب يك مصوبه غيرقابل توجيه، غيرقانوني و تبعيض آميز، تنها از صنايع مرتبط با ذرت، مابه التفاوت اخذ مي شود كه اين امر توان رقابت از توليدكننده سلب نموده است. 3. به موجب ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، «دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه ها، موسسات و شركت هاي دولتي غير از مواردي كه در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي شود، ممنوع است.» 4. ستاد تنظيم بازار به موجب مصوبه ستاد سران سه قوه ايجاد شده و كارگروه تنظيم بازار نيز به موجب مصوبه اين ستاد ايجاد شده است و مصوبات هركدام از اين ستاد و گروه كه در حقوق اساسي اشخاص محدوديت ايجاد كند، در صورتي قابليت اجرا دارد كه به تأييد مقام معظم رهبري برسد. در حالي كه مصوبه مزبور فاقد اين تأييديه است. 5. با توجه به طبقه بندي كالاها، ذرت، گندم و شكر، جزء كالاهاي اساسي و خدمات ضروري دسته اول محسوب مي شوند كه اتخاذ تصميم در مورد آنها اصولا به كارگروه تنظيم بازار تفويض و محول نشده است. 6. همچنين، بر اساس اصول حقوق اداري، وظايف كارگروه اصولاً فقط بررسي كارشناسي و پيشنهاد آن به مراجع قانوني تصميم گير است. بنابراين، اساساً كارگروه مزبور صلاحيت اتخاذ تصميم در خصوص ذرت را ندارد. 7. مصوبه معترض عنه، ضد رقابتي بوده و مغاير با ماده 52 قانون سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي است كه مقرر داشته است: « هرگونه كمك و اعطاء امتياز دولتي به صورت تبعيض آميز به يك يا چند بنگاه يا شركت كه موجب تسلط در بازار يا اخلال در رقابت شود، ممنوع است. قابل توجه است محصولاتي از قبيل نشاسته، گلوكز، فروكتوز و... از ذرت، گندم و شكر به عنوان ماده اوليه توليد مي شوند. بنابراين، ذرت مورد استفاده در صنايع پالايشگاهي فرآوري از ذرت از يك طرف با گندم مورد استفاده در صنايع مشابه جهت توليد محصولات نشاسته، گلوكز، فروكتوز به عنوان بهترين جايگزين هاي توليد اين محصولات از گندم در صنايع مختلف غذايي، لبني و دارويي در رقابت است. از اين رو، قيمت اين محصولات پايه اي يعني گندم، ذرت و شكر مي تواند نقش تعيين كننده در قيمت تمام شده محصولات حاصله و توليد شده داشته باشد. به نحوي كه اعمال هرگونه مقررات تبيعض آميز توان رقابت را از صنعت مشابه سلب نموده و سبب ضرر مستقيم به توليد كننده مي شود. لذا اخذ مابه التفاوت از صنعتگران استفاده كننده از اين محصولات سه گانه بايد مبتني بر محاسبات كارشناسي و منطبق با قوانين حاكم بر رقابت اقتصادي باشد. 8. اسناد و مدارك رسمي صادره از سازمان ها و نهادهاي تخصصي و نظارتي وجود دارد كه اثبات كننده وجود رقابت بين صنايع مربوط به حوزه فعاليت شركت غلات از نوع ذرت با صنايع گندم و شكر و ضرورت اتخاذ سياست واحد در اين عرصه و همچنين ضرورت ايجاد تعادل بين اين صنايع با اخذ مابه التفاوت از همه آنهاست. لذا مسئله كاملاً تخصصي و پيچيده و نيازمند جلب نظر كارشناس امر است. *در پاسخ به شكايت مذكور، طرف شكايت به طور خلاصه توضيح داده است كه: 1.در خصوص اخذ مابه التفاوت از كالاي ذرت، ذكر اين نكته ضروري است كه با توجه به محدوديت هاي ارزي كشور، ضرورت تخصيص بهينه ارز با نرخ رسمي به واردات كالاهاي اساسي وجود دارد. در همين راستا و حسب سوابق در سال 1399 نيز پيشنهاد تبديل ارز تخصيص ذرت از رسمي به نيمايي براي مصارف صنعتي مطرح شد. ليكن با توجه به اعتراض شركت هاي توليدي استفاده كننده از ذرت وارداتي مبني بر عدم امكان فعاليت با شرايط موجود و طرح اوليه آن در جلسات كارگروه تنظيم بازار مقرر گرديد، موضوع در كميته تخصصي مربوطه مطرح و نتيجه به كارگروه تنظيم بازار منعكس گردد كه بر اساس موضوع فوق در دستور كار نود و ششمين جلسه كارگروه تنظيم بازار در سال 1399 قرار گرفته و بر اساس بند 1 تصميمات كارگروه فوق مقرر شد براي جلوگيري از دو نرخي شدن نهاده ذرت، تأمين ارز ذرت مصارف صنعتي با نرخ ارز 4200 توماني و با پرداخت مابه التفاوت براي مصارف فوق صورت پذيرد و متعاقب آن سازمان حمايت از مصرف كنندگان و توليدكنندگان نيز حسب وظايف محوله نسبت به محاسبه رقم مابه التفاوت و اخذ آن اقدام نموده است. از اين رو، دريافت مابه التفاوت از ذرت وارداتي مسبوق به سابقه بوده و با طي مراحل كارشناسي به مرحله اجرا درآمده است. با توجه به عدم تصميم گيري كارگروه فوق الذكر در خصوص مابه التفاوت صنايع رقيب، امكان اخذ آن براي سازمان حمايت از مصرف كنندگان و توليدكنندگان ميسر نبوده ليكن از زمان اخذ مابه التفاوت از ذرت وارداتي در مرداد ماه 1402 همزمان با مصوبه كارگروه تنظيم بازار ابلاغي مورخ 1402/6/8، شركت هاي ذي نفع به لحاظ رقابت با صنايع مشابه خواستار اخذ مابه التفاوت از صنايع استفاده كننده از گندم و شكر بوده كه موضوع در جلسه كارگروه مورخ 1403/8/29 مورد موافقت مراجع تصميم گير واقع و براي محصولات شكر، گندم، كنجاله و سويا نيز مابه التفاوت تعيين شده است. 2. به موجب مصوبه يكصد و دومين جلسه شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا مورخ 1403/8/24 در راستاي سياستگذاري، برنامه ريزي و هماهنگي دستگاه هاي اجرايي و با هدف اتخاذ تدابير لازم به منظور تنظيم بازار، ستاد تنظيم بازار با تركيب مقرر در مصوبه ياد شده تشكيل گرديده است، متعاقب مصوبه مذكور، ستاد تنظيم بازار در جلسه مورخه 1402/4/31 كارگروه تنظيم بازار را تشكيل و به موجب بند 1 مصوبه مذكور مقرر گرديد: «در اسرع وقت كارگروه تنظيم بازار با حضور نمايندگان همه اعضاي ستاد تنظيم بازار و نمايندگان بخش خصوصي در وزارت صمت تشكيل شود. اين كارگروه، مسئوليت بازنگري در ضوابط قيمت گذاري، تنظيم بازار و قيمت گذاري همه كالاها و خدمات را بر عهده خواهد داشت.» بنابراين، كارگروه داراي اختيار قانوني مي باشد. 3. با امعان نظر به مراتب فوق، كارگروه تنظيم بازار حسب وظايف و اختيارات محوله قانوني فوق الذكر، در جلسه مورخ 1402/5/23 مابه التفاوت ذرت تحويلي مورد نياز كارخانجات صنعتي گندم را براي مصرف صنعتي تعيين نموده است. شايان ذكر است، هرچند به موجب مصوبه مورخ 1402/4/31 ستاد تنظيم بازار، ذرت جزء كالاي اساسي مشمول اولويت اول قيمت گذاري توسط ستاد تنظيم بازار مي شود. ليكن ستاد تنظيم بازار در پيوست 1 مصوبه مذكور در تعريف كالاهاي اساسي مقرر داشته است: « كالا و خدمات اساسي به كالا و خدماتي گفته مي شود كه نياز اساسي مردم را تأمين مي كند و موثر در سبد خانوار مي باشد و دولت وظيفه دارد نسبت به كنترل قيمت تمام شده و مقدار اين كالاها با سياست هاي تنظيم بازاري اقدام كند.» حال آن كه با مداقه در متن مصوبه مورد اعتراض ملاحظه مي گردد، تكليف مربوطه در خصوص تعيين مابه التفاوت (ذرت) براي مصرف صنعتي و در راستاي تخصيص فوري ذرت به كارخانجات توليدي مي باشد لذا به جهت مصرف صنعتي در شمول كالاهاي اساسي نياز مردم و موثر در سبد خانوار مندرج در پيوست 1 مصوبه 1402/4/31 ستاد تنظيم بازار قرار نمي گيرد. 4. علاوه بر اين كه بر اساس قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي مصوب 1367 مجمع تشخيص مصلحت نظام هماهنگي، نظارت و كنترل امور اقتصادي از وظايف دولت مي باشد، به موجب ماده 21 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، به منظور تنظيم مناسب بازار، افزايش سطح رقابت، ارتقاي بهره وري شبكه توزيع و شفاف سازي فرآيند توزيع كالا و خدمات مكلف است با رعايت قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، قيمت گذاري را به كالاها و خدمات عمومي و انحصاري و كالاهاي اساسي يارانه اي و ضروري محدود كند.» بنا به مراتب فوق و با عنايت به اين كه ستاد تنظيم بازار در راستاي اعمال صلاحيت هاي قانوني خود در جلسه مورخ 1402/4/31 كارگروه تنظيم بازار را تشكيل و وظايفي را به كارگروه مذكور در جهت تنظيم بازار محول نموده است و با لحاظ اين كه اساس مكاتبات مورد اعتراض، تصميمات صادره از سوي ستاد تنظيم بازار و كارگروه تنظيم بازار در راستاي اعمال صلاحيت هاي قانوني در خصوص تعيين مابه التفاوت و كالاهاي اساسي يارانه اي و ضروري محدود كند.» *در پاسخ به شكايت مذكور طرف شكايت به موجب لايحه تكميلي دفاعيات زير را نيز بيان داشته است: 5. در مصوبات تنظيم بازار ابلاغي در تاريخ 1399/3/31 مقرر گرديده است به منظور جلوگيري از دو نرخي شدن نهاده ذرت، تامين ارز ذرت مصارف صنعتي با اخذ مابه التفاوت صورت گيرد. لذا اخذ مابه التفاوت از ذرت پالايشگاهي در راستاي جلوگيري از دو نرخي شدن ذرت مسبوق به سابقه بوده است. 6. طبق ابلاغ مصوبات تنظيم بازار موضوع نامه مورخ 1402/12/7 و نيز 1402/10/5 مبني بر اخذ مابه التفاوت از چهار محصول (شكر، گندم، كنجاله سويا و ذرت) از سوي معاونت صنايع عمومي بر اساس تكاليف ابلاغي ستاد تنظيم بازار شركت هاي توليدي نوشيدني مصرف كننده شكر جهت اخذ مابه التفاوت اعلام گرديده است و در جلسه مورخ 1402/11/30 تنظيم بازار از شركت هاي مصرف كننده گندم براي اخذ مابه التفاوت تعهد گرفته شده است. پرونده كلاسه هـ ت/ 0200490 به خواسته ابطال بند 1 مصوبه مورخ 1402/5/23 كارگروه تنظيم بازار، در هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري مطرح شد و پس از بحث و بررسي، بيش از سه چهارم اعضاي هيأت تخصصي قائل به رد شكايت بوده و مستند به حكم مقرر در بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 به شرح زير به صدور رأي اقدام كردند: رأي هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري با توجه به اينكه ستاد تنظيم بازار براساس تصميم شوراي عالي هماهنگي اقتصادي ايجاد شده و كارگروه تنظيم بازار نيز براساس مصوبه مورخ 1402/4/31 ستاد تنظيم بازار و با هدف بازنگري در ضوابط قيمت گذاري، تنظيم بازار و تعيين قيمت همه كالاها و خدمات تشكيل شده است، بنابراين با لحاظ صلاحيت مذكور و با توجه به مفاد پيوست شماره 1 مصوبه كه در تعريف كالاي اساسي آن را ناظر به كالاهايي اعلام كرده است كه نيازهاي اساسي مردم را تأمين كرده و مؤثر در سبد خانوار باشد، بند 1 مصوبه مورخ 1402/5/23 كارگروه تنظيم بازار كه براساس آن براي ذرت تحويلي به كارخانجات صنعتي مابه التفاوت تعيين شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رأي به رد شكايت صادر و اعلام مي كند. اين رأي مستند به ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل بوده و ظرف مدت بيست روز از تاريخ صدور توسط رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري ـ علي رضا خليل زاده