رأي شماره 677600 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال اطلاق بندهاي 4ـ 1ـ 1 و 4ـ 1ـ 2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهرملارد

شماره 972782 ـ 980054 - 1403/4/2 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000677600 مورخ 1403/3/22 با موضوع: «اطلاق بندهاي 4 ـ1 ـ1 و 4 ـ1 ـ2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر ملارد در خصوص نحوه تأمين خدمات در اراضي بزرگ در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 22/3/1403 - شماره دادنامه: 140331390000677600 شماره پرونده: 980054ـ 972782 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان اميد محمدي و حسين خزايي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر ملارد ـ شهرداري ملارد ـ كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (شهر ملارد) موضوع شكايت و خواسته: ابطال اطلاق بندهاي 4ـ 1ـ 1 و 4ـ 1ـ 2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهرملارد گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هايي با متن مشابه ابطال بندهاي 4 ـ1 ـ1 و 4 ـ1 ـ2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهرملارد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " شهرداري ملارد به استناد مصوبه مورد شكايت كه مشابه مصوبات شهرداري منطقه 22 تهران است و به موجب آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده است، هنگام مراجعه شهروندان جهت اخذ مجوز احداث بنا 70 درصد از ملك را از متقاضي پروانه مطالبه مي كند؛ حتي درحالتي كه املاك بالا 5000 مترمربع بخشي از ملك به استناد طرح تفصيلي داراي كاربري خدماتي باشد و شخص، متقاضي اخذ مجوز طبق كاربري مربوطه باشد باز هم اين مطالبه غير قانوني صورت مي پذيرد. همين امر مانع ارتقاي نظام اقتصادي منطقه و عدم رغبت سرمايه گذاران گرديده است. ضمن مجهول بودن استناد مصوبه با اين توضيح مصوبات شوراي عالي شهرسازي در خصوص تملك 70 درصدي اراضي اشخاص به نحو رايگان يا به طور كلي تملك رايگان اراضي اشخاص ابطال گرديده و دليل عمده آن خروج شوراي عالي شهرسازي از حدود اختيارات خود است، و معلوم نيست مستمسك غير قانوني اين مصوبه كدام مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري است، و شهرداري شهر ملارد نيز در اين خصوص مصوبه ديگري در اختيار قرارنداده است؛ با عنايت به دلايل و مستندات ذيل مصوبه مذكور مغاير با ضوابط و قوانين و مقررات است. به موجب نظريات متعدد شوراي نگهبان قانون اساسي هرگونه تخصيص املاك خصوصي مردم، جهت رفع نيازهاي عمومي كه مستلزم خلع يد مالك به صورت رايگان باشد، خلاف موازين شرعي اعلام شده است. به عنوان نمونه قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه هاي شماره 2756 / 102 / 96 ـ 1396/7/12 و 3441 / 102 / 96 ـ 1396/9/12 اعلام كرده است كه اطلاق تبصره 10 ضوابط و مقررات طرح جامع شهر شهريار از جهت اجحاف، توسط فقها خلاف موازين شرع شناخته شد و بند 4ـ1ـ2 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهريار بنا بر نظر فقهاي شوراي نگهبان خلاف موازين شرع است. همچنين به موجب آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و من جمله مطابق آراي شماره 172 ـ 173 ـ 1381/5/27 و 453 ـ 454 ـ 1392/7/15 و 2 10 ـ 1392/3/27 و 147 ـ 1392/2/30 كه مبتني بر موازين شرعي و قانوني مورد اشاره در آن ها مي باشند، كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري كشور، صرفاً صلاحيت تعيين حدود و ضوابط مربوط به كاربري اراضي شهر را دارا بوده و مجاز به تصميم گيري در خصوص حقوق مالكانه اشخاص و تخصيص رايگان املاك خصوصي مردم، براي رفع نيازهاي عمومي نمي باشد. بر اين اساس هرگونه مصوبه كميسيون ماده 5 كه منجر به بهره برداري عمومي از املاك خصوصي، به صورت رايگان و بدون جبران حقوق مالكانه افراد بشود، مردود اعلام گرديده است. در هيچ يك از وظايف و اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به شرح مقرر در ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351، سلب مالكيت مشروع اشخاص و يا الزام آنان به واگذاري قسمتي از زمين به طور رايگان و يا پرداخت قيمت معادل آن تجويز نگرديده است . با توجه به عدم تصريح به موضوع جواز تملك رايگان با مصوبه كميسيون ماده 5 در قوانين و مقررات، بايد اين نكته را مدنظر قرارداد كه بر خلاف نظر شوراي عالي شهرسازي و معماري و وزارت راه و شهرسازي، قانونگذار تنها در موارد خاص و با شرايط خاص همچون تفكيك و افراز (موضوع ماده 101 قانون شهرداري) و يا ورود به محدوده توسعه و عمران شهر (موضوع تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي عمومي و عمراني)، امكان اخذ نصاب مشخصي از اراضي مالكان بابت سرانه خدمات عمومي را پيش بيني كرده است كه در آن موارد نيز اخذ 70 % از اراضي مالكان تجويز نشده است. لازم به ذكر است كه تكليف صدور پروانه ساختماني در بند 24 ماده 55 قانون شهرداري براي شهرداري ها مقرر گرديده است اما متأسفانه مصوبه مذكور در طرح تفصيلي شهر ملارد مانعي بر سر راه اين وظيفه قانوني ايجاد نموده است. تملك رايگان اراضي اشخاص در مواردي مانند تفكيك يا پيشنهاد تغيير كاربري نيز به موجب آرا متعدد ديوان عدالت اداري غير قانوني شناخته شده و باطل گرديده است؛ به طريق اولي مصوبه موجود در طرح تفصيلي شهر ملارد كه حتي با حفظ كاربري موجود و بدون تفكيك مقرر كرده اشخاص بايد بخشي از ملك خود را مجاناً به شهرداري تملك نمايند نيز خلاف قانون است. در نهايت با توجه به اين كه ديوان عدالت اداري در آرايي مشابه تملك رايگان اشخاص ـ يا وجوه معادل آن ـ هنگام صدور پروانه ساختماني را خلاف قانون قلمداد كرده و شوراي نگهبان نيز در نظريات متعدد آن را خلاف شرع دانسته است، و از آنجا كه شهرداري شهر ملارد با مصوبه مذكور نسبت به مطالبه و تملك رايگان اراضي اشخاص يا مطالبه وجوه غير قانوني مبادرت مي ورزد، لذا ابطال بندهاي 4 ـ1 ـ1 و 4 ـ1 ـ2 طرح تفصيلي شهر ملارد مورد تقاضاست . متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " ضوابط و مقررات طرح تفصيلي ملارد فصل چهارم: ضوابط و مقررات كلي مشترك رعايت مفاد اين بخش از ضوابط و مقررات در طراحي، ساخت و بهره برداري از ساختمان، در همه گونه هاي كاربري زمين در محدوده طرح الزامي است . 4ـ1ـ تأمين خدمات در اراضي بزرگ 4ـ1ـ1: بر اساس مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، صدور پروانه ساختمان در اراضي خالي و مستحدثات ويژه با كاربري نامتجانس شهري (مانند تعميرگاه، دامداري، پادگان و ...) با وسعت بيش از پنج هزار مترمربع (در يك پلاك و يا چند پلاك) كه پيش از تهيه طرح جامع در محدوده شهر قرار داشته اند با هر كاربري استفاده از زمين كه باشد، منوط به واگذاري 50 درصد از مساحت ناخالص زمين به عنوان سهم شهرداري به صورت رايگان براي تأمين خدمات است . تبصره يك: در تفكيك اراضي با مساحت بيش از 500 مترمربع اعمال ماده 101 قانون شهرداري ها الزامي است . 4 ـ1 ـ2: بر اساس مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران صدور پروانه ساختمان در اراضي خالي و مستحدثات ويژه با كاربري نامتجانس شهري (مانند تعميرگاه، دامداري، پادگان و ...) با وسعت بيش از پنج هزار مترمربع (در يك پلاك و يا چند پلاك) كه پيش از تهيه طرح جامع در حريم شهر قرار داشته اند با هر كاربري استفاده از زمين كه باشد منوط به واگذاري هفتاد (70) درصد از مساحت ناخالص زمين به عنوان سهم شهرداري به صورت رايگان براي تأمين خدمات است . تبصره2: در خصوص فعاليت دامداري مجاز، رعايت قانون نظام جامع دامپروري كشور مصوبه مجلس شوراي اسلامي مورخ 1388/5/7 (ماده 7) الزامي است ." در پاسخ به شكايت مذكور رئيس شوراي اسلامي شهر ملارد و همچنين شهردار اين شهر، به موجب لوايحي با متن مشابه به شماره هاي 988/ص ش 98 مورخ 1398/6/12 و 4905/ش مورخ 1398/5/22 اجمالاً توضيح داده اند كه : " چنانچه مستحضريد جهت تهيه طرح هاي جامع و تفصيلي شهري ابتدا شركت مشاور با صلاحيت شهرسازي، طرح پيشنهادي را تنظيم و پس از تأييد شوراي اسلامي شهر (به استناد مفاد بند 11 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور) توسط كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مورد تصويب نهايي قرارگرفته و دفتر كل نظارت بر طرح هاي توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازي طرح تفصيلي مصوبه را بررسي و چنانچه مغايرت اساسي با طرح جامع نداشته باشد توسط استاندار ابلاغ مي گردد. طرح تفصيلي ملارد نيز به شرح فوق تهيه و تصويب گرديده است. نظر به اين كه تصويب طرح پيشنهادي در حيطه صلاحيت كميسيون ماده 5 بوده و استاندار طرح مذكور را ابلاغ مي نمايد، پس شهرداري صرفاً در مقام مجري مكلف به اجراي طرح ابلاغي مي باشد. لازم به ذكر است در خصوص ضوابط و مقررات طرح تفصيلي مصوب شهر ملارد، اين شهرداري طي نامه شماره 11372/ش م ص/96 مورخ 1396/12/22 از معاون شهرسازي و معماري اداره كل راه و شهرسازي استان تهران به صورت كلي استعلام نموده است. متعاقباً دفتر فني امور عمراني حمل و نقل و ترافيك در پاسخ استعلام مذكور اعلام داشته با معاونان وزير و دبيرشوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مكاتبه گرديده و ضروري است فعلا ً شهرداري عيناً طبق ضوابط و مقررات طرح تفصيلي و جامع مصوب و ابلاغ شده اقدام نمايد. شهرداري ملارد به صورت موردي نيز جهت پلاك ثبتي 14782 فرعي از 2 اصلي از مرجع ذي صلاح استعلام نموده است كه اداره كل راه و شهرسازي استان تهران طي نامه شماره 2163 / 1900 / 97 /ص مورخ 1397/1/26 در پاسخ استعلام اعلام داشته طبق بند 4ـ 1 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي و با توجه به مصوبه ابلاغي پلاك مورد نظر نيز مشمول ضابطه ياد شده مي گردد. با عنايت به موارد فوق، خاطرنشان مي سازد كه شهرداري و شوراي اسلامي شهر ملارد در روند تهيه طرح هاي جامع و تفصيلي در امر تصويب و ابلاغ، نقش و اختياري ندارند، كما اين كه شهرداري مكاتباتي در جهت رفع اشكالات طرح تفصيلي تهيه و به مراجع ذي صلاح فرادستي در اين امر ارسال نموده كه متأسفانه عمدتاً مورد قبول واقع نشده و ترتيب اثري در جهت اصلاح طرح نداشته است ." علي رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به دبيرخانه كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (شهر ملارد) تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيأت عمومي، پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است . در رابطه با ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد شكايت با قواعد شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 38319 / 102 مورخ 1402/6/13 اعلام كرده است كه: " موضوع بندهاي 1،1،4 و 2،1،4 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر ملارد در خصوص نحوه تأمين خدمات در اراضي بزرگ، در جلسات فقهاي شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد : ـ صرف نظر از قانوني بودن يا نبودن بندهاي مورد شكايت كه تشخيص آن بر عهده ديوان عدالت اداري است، حداقل اطلاق بندهاي مورد شكايت در خصوص اخذ پنجاه درصد (50 %) يا هفتاد درصد (70 %) اراضي اشخاص حسب مورد بدون رضايت آن ها و به صورت رايگان، خلاف موازين شرع مي باشد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/2/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 8319 / 102 مورخ 1402/6/13 در رابطه با جنبه شرعي مقررات مورد شكايت اعلام كرده است: «صرف نظر از قانوني بودن يا نبودن بندهاي مورد شكايت كه تشخيص آن برعهده ديوان محترم عدالت اداري است، حداقل اطلاق بندهاي مورد شكايت درخصوص اخذ پنجاه درصد (50 %) يا هفتاد درصد (70 %) اراضي اشخاص حسب مورد بدون رضايت آنها و به صورت رايگان، خلاف موازين شرع مي باشد.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بندهاي 4ـ 1ـ 1 و 4ـ1ـ2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر ملارد، در حد مقرر در نظريه مذكور فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري