رأي شماره 989841 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه

شاكي: آقاي علي ميرشمسي طرف شكايت: سازمان اوقاف و امور خيريه موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته اعلام كرده است: "احتراماً به استحضار مي‌رساند آقاي محمد ميرشمسي فرزند حيدر جانباز 55 درصد جنگ تحميلي در تاريخ 1400/11/27 فوت نموده و در امامزاده سيد جعفر محمد شهرستان يزد و در طبقه بالاي قبر همسر خود به خاك سپرده شد و اداره كل اوقاف و امور خيريـه استان يزد نسبت به دريافت چك بانكـي به مبلغ 750 ميليـون ريال با سررسيد 1401/5/10 (با تخفيف 50 درصد) از اينجانب علي ميرشمسي فرزند مرحوم اقدام نموده حال آنكه به استناد جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه، شهرداري‌ها و دهياري‌ها و سازمان اوقاف و امور خيريه مكلف هستند به منظور ارج نهادن به والدين، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان 25 درصد بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعايت مفاد وقف‌نامه در امامزادگاني كه دفن اموات در آن‌ها مجاز مي‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزينه اقدام نمايند ليكن علي‌رغم وجود ماده قانوني فوق‌الذكر مبني بر رايگان بودن هزينه قبر براي جانبازان، اداره كل اوقاف و امور خيريه استان يزد به استناد قسمت اخير بند 7/3 دستورالعمل شماره 570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه كه اشعار مي‌دارد «دفن جانبازان 50 تا 70 درصد جانبازي در صورت ارائه اسناد مثبته از مراجع ذيصلاح حداكثر تا 50 درصد تخفيف برخوردار خواهد بود.» اقدام نموده است؛ لذا دستورالعمل موصوف با جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه مغايرت دارد. بنا به مراتب فوق درخواست ابطال بند 7/3 دستورالعمل موصوف و الزام اداره كل اوقاف استان يزد به اجراي بند (ث) ماده 88 برنامه ششم توسعه و اعتراض به دريافت غيرقانوني وجه پرداختي را براي هزينه دفن پدر خود را دارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي‌باشد: "دستورالعمل شماره 99/570547 ـ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه 7/3 ـ ايثارگران بيش از يك سال حضور در جبهه‌هاي حق عليه باطل، جانبازان تا 50 درصد جانبازي و همسران شهيد حداكثر تا 30 درصد تخفيف، جانبازان از 50 درصد تا 70 درصد جانبازي در صورت ارائه اسناد مثبته با تأييد مراجع ذيصلاح حداكثر تا 50 درصد تخفيف برخوردار خواهند شد." در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل حقوقي سازمان اوقاف و امور خيريه به موجب لايحه شماره 1401/1024414ـ 1401/11/3 توضيح داده است: " الف ـ در تفسير مواد قانوني يا تمسك بدان، بايستي تمام نص مربوطه را به عنوان يك كل تجزيه ناپذير در نظر گرفته و نبايد بخش‌هايي كه ممكن است به نفع شاكي باشد را به اراده مقنن نسبت داده و بخش‌هاي ديگر را از حكم مقنن خارج نمود. در اين جا نيز با ملاحظه صدر ماده مورد استناد شاكي (بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه) مسلم و مسجل است كه دولت مكلف شده كه در موارد ذيل بند مذكور، نسبت به ارائه خدمات اقدام نمايد و در بند 4 مزبور نيز سازمان اوقاف (نه موقوفات و بقاع متبركه يا اماكن مذهبي كه داراي شخصيت مستقل از سازمان اوقاف و امور خيريه هستند) مكلف به انجام آن گرديده است. اين در حالي است كه شاكي به صدر بند (ث) كه دولت را مكلف به تأمين بودجه مزبور نموده توجه و عنايتي نكرده و تنها به شق اخير آن استناد مي‌كند. زيرا، بدون تأمين بودجه مدنظر از سوي دولت در موارد معينه، سازمان اوقاف و امور خيريه مكلف است، در انجام وظيفه قانوني خود (نظارت يا اداره موقوفات و اماكن مذهبي و بقاع متبركه) اقدام نمايد. ب ـ صرف نظر از اين كه به طور عموم تأمين مكان دفن اموات بر عهده شهرداري‌ها و دهياري‌ها است و قطع نظر از اين كه به طور خصوص مستنداً به ماده 11 قانون جامع خدمات ‌رساني به ايثارگران، وزارتخانه‌هاي نيرو، نفت، راه و شهرسازي و كشور موظفند كليه هزينه‌هاي خدمات مربوطه و ساخت و ساماندهي و نگهداري گلزارهاي شهدا و يادمان‌ها را تأمين نمايند و حتي به موجب ماده 4 آيين‌نامه ماده 11 مذكور وزارت كشور مكلف به تأمين هزينه و اجراي خدمات مربوط به نگهداري گلزارهاي شهدا و يادمان‌ها از طريق شهرداري‌ها و دهياري‌ها شده و به موجب ماده 6 همان آيين‌نامه، بنياد موظف به ساخت و سازماندهي گلزارهاي شهدا و يادمان‌ها شده است، با اين همه، چون سازمان اوقاف و امور خيريه در بقاع و اماكن متبركه‌اي كه اداره آنها را بر عهده دارد و در راستاي رعايت صريح ماده 86 قانون مدني و ماده 6 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1363 كه صرف درآمد موقوفات به منظور بقاي عين آنها را بر ساير مصارف مقدم دانسته است، مبالغي را به منظور حفظ و نگهداري عين بقاع متبركه و امامزادگان دريافت داشته و به منظور ارج نهادن به مقام شامخ شهدا و ايثارگران و جانبازان نيز تخفيفاتي را در نظر گرفته است. لذا بند مورد ادعاي شاكي مخالف قوانين و مقررات نمي‌باشد. پ) در بند 4 جزء (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه آمده: « شهرداري‌ها و دهياري‌ها و سازمان اوقاف و امور خيريه مكلفند ... با رعايت مفاد وقفنامه در امامزادگاني كه دفن اموات در آن‌ها مجاز مي‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزينه اقدام نمايند.» به طور كلي هرگاه يك مخصص به صورت استثناء يا غير از آن پس از چند عام به صورت جمله يا مفرد واقع شود يا هرجا چند جمله يا لفظ مفرد (هرچند عام نباشد) به دنبال هم بيايد و قيدي پس از آن‌ها ذكر شود (مانند بند 4 جزء (ث) ماده 88 مزبور كه پس از ذكر چند جمله و لفظ {شهرداري‌ها و دهياري‌ها و سازمان اوقاف و امور خيريه}، آرامستان‌ها ذكر شده و قيد يا وصف «بدون اخذ هزينه» بدان ملحق شده است) اين بحث مطرح است كه قيد يا وصف «بدون اخذ هزينه» به تمام الفاظ يا جملات ماقبل (شهرداري‌ها و دهياري‌ها و سازمان اوقاف و امور خيريه)، بر مي‌گردد يا تنها قيد آرامستان‌ها مي‌باشد. سه نظر كلي در اين خصوص وجود دارد كه طبق هر سه ديدگاه، قيد يا وصف ياد شده (بدون اخذ هزينه) مشمول سازمان اوقاف و امورخيريه نيست: 1ـ به نظر مي‌رسد كه اساساً ارجاع قيد اخير (بدون اخذ هزينه) به همه الفاظ يا جملات ماقبل (سازمان اوقاف و امور خيريه) محال باشد. زيرا، برگشت قيد يا وصف مذكور به همه الفاظ يا جملات، مستلزم استعمال لفظ مشترك در بيش از يك معنا بوده و آن هم امري محال محسوب است. لذا بايستي الزاماً قيد يا وصف «بدون اخذ هزينه»، به لفظ يا جمله اخير (آرامستان ها) بر گردد. 2ـ به نظر مي‌رسد كه ارجاع وصف يا قيد يا استثناء اخير در بند 4 جزء (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم (بدون اخذ هزينه) به جمله يا الفاظ اخير در آن (آرامستان ها) يقيني بوده ولكن نسبت به ساير الفاظ يا جملات (سازمان اوقاف و امور خيريه) داراي اجمال است. لذا كلام مقنن فاقد ظهور بوده و مشمول سازمان اوقاف نمي‌شود. 3ـ مهم ترين راه براي پي بردن به مراد و مقصود مقنن، «ظهور عرفي كلام مقنن است» به ديگر بيان، بايستي به ظهور عرفي و فهم از كلام مقنن توجه نموده و در اين توجه نيز همه قرائن موجود (اعم از لفظي، لُبي، شواهد و اوضاع و احوال) را در نظر گرفت. يعني در مرحله اول چنان چه از ظهور عرفي كلام مقنن پي ببريم كه قيد يا وصف «بدون اخذ هزينه» به همه جملات از جمله سازمان اوقاف و امور خيريه بر مي‌گردد يا فقط به آرامستان‌ها، بحث تمام بوده والّا كلام مقنن دچار اجمال و ابهام خواهد بود. در راستاي همين ظهور عرفي كلام مقنن مسلم و مسجل است كه چون به موجب ماده 3 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه هر موقوفه داراي شخصيت حقوقي مستقل بوده و حسب مورد سازمان اوقاف يا متولي نماينده آن محسوب مي‌شود و سازمان اوقاف هيچ گونه مالكيتي بر موقوفات (اعم از امام زاده‌ها يا قبرستان‌هاي موقوفه و غيره) نداشته و صرفاً تحت شرايط خاص مقرر در ماده يك همان قانون و به طور استثنايي نماينده محسوب مي‌شود. به عكس شهرداري‌ها كه به طور عموم و به موجب بند 6 ماده 96 قانون شهرداري‌ها و نيز ماده 45 آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها مالك اماكن عمومي از جمله آرامستان‌ها مي‌باشند و به طور خصوص طبق ماده 11 قانون جامع خدمات رساني به ايثارگران و نيز آيين‌نامه اجرايي آن مكلف به تأمين هزينه ساخت و نگهداري گلزارهاي شهدا و يادمان‌ها هستند. لذا به نظر مي‌رسد قيد يا وصف «بدون اخذ هزينه» مقرر در بند 4 جزء «ث» ماده 88 قانون برنامه ششم به سازمان اوقاف و امور خيريه كه هيچ گونه مالكيتي بر موقوفات ندارد، بازگشت نمي‌كند. بديهي است چنان چه دولت به تكليف قانوني و مقرر خود در صدر ماده ياد شده عمل كرده و هزينه و بودجه ياد شده را تأمين كند، بحث به شكل ديگري خواهد بود. ت) در بند مورد اشاره كه شاكي تقاضاي ابطال آن را به صورت ناموجه مطالبه كرده است، تخفيفات لازم براي ايثارگران معظم و خانواده شهدا و جانبازان معزز در نظر گرفته شده و مورد عمل نيز قرار مي‌گيرد و شاكي نيز با علم و اطلاع از موضوع و بررسي همه جوانب محل دفن، اقدام به انعقاد قرارداد نموده و در راستاي تعهدات قراردادي مبالغي را پرداخت يا تعهد به پرداخت نموده است. لذا ادعاي بعدي وي مبني بر مغاير بودن دستورالعمل با قوانين موضوعه به دلايل پيش گفته، نه تنها فاقد وجاهت قانوني بوده كه هيچ، بلكه مخالف با مفاد قرارداد و اصل لازم‌الاتباع بودن قراردادها مي‌باشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/4/20 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1395: «شهرداري‌ها و دهياري‌ها و سازمان اوقاف و امور خيريه مكلّفند به منظور ارج نهادن به والدين، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان بيست و پنج درصد و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعايت مفاد وقفنامه در امامزادگاني كه دفن اموات در آنها مجاز مي‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزينه اقدام نمايند.» با توجه به اينكه براساس بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 ـ مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خيريه اجراي اين حكم قانوني به اخذ هزينه ولو با لحاظ تخفيف مقيّد شده است، بنابراين بند مذكور خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم ‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين